Politik und deren Prozesse im Spiegelbild der Neuen Institutionenökonomik – eine synoptische Darstellung
Unter Berufung auf die im Rahmen von Public Choice getroffenen Verhaltensannahmen der am politischen Prozess beteiligten Akteure können die Felder der Neuen Institutionenökonomik auf politische Prozesse und deren Institutionen angewandt und übertragen werden. Hierbei sind die Grenzen der drei Gebiete der Neuen Institutionenökonomik aufzuheben, da diese sich gegenseitig bedingen und nicht losgelöst voneinander betrachtet werden können. Der Versuch einer solchen übergreifenden Darstellung wird hierbei unternommen.
Sowohl die Schaffung als auch der Unterhalt eines politischen Systems verursacht Kosten, die als politische Transaktionskosten bezeichnet werden. Dieser Kostenbegriff bedient hierbei ein Spektrum, welches sich von dem institutionellen Rahmengefüge der politischen Ordnung bis hin zur Bereitstellung öffentlicher Güter erstreckt (Richter/Furubotn 1994, S. 54). Die Grundlage politischer Transaktionen bildet hierfür in einem ersten Schritt das politische System selbst, welches in einem zweiten Schritt den eigentlichen Rahmen politischer Transaktionen vorgibt. Zur Illustration kann man NORTHS „einfache neoklassische Theorie des Staates“ (North 1981/88, Kap. 3; North 1990/92, S. 58ff.), in Form eines Gemeinwesens mit einem Herrscher und seinen Untertanen, heranziehen (North 1981/88, S. 23f.):
1. Der Herrscher bietet als einziges Organ Schutz und Gerechtigkeit. Aufgrund zunehmender Skalenerträge ist diese Lösung dahingehend nachvollziehbar, da die Spezialisierung eines Einzelnen auf diese Dienstleistung effektiver ist, als wenn jeder Untertan für seinen Schutz selbst aufkommen müsste (ebd.).
2. Im Gegenzug entrichten die Untertanen Steuern. Der Herrscher verhält sich hierbei als „diskriminierender Monopolist“ (ebd.). Verschiedene Gruppen des Gemeinwesens haben unterschiedliche Macht und damit abweichende Einflussmöglichkeiten auf den Herrscher, was ihnen untereinander verschiedene Vorteile verschafft (North 1990/92, S. 58). Daraufhin maximiert der Herrscher sein Staatseinkommen, „indem er einzelne Gruppen […] voneinander unterscheidet und die Eigentumsrechte für jede derselben so festsetzt“ (North 1981/88, S. 23).
3. Zur Umsetzung und Überwachung der Macht bedient sich der Herrscher der Bürokratie als Erfüllungsgehilfin, was einerseits zu einer Schmälerung des Einkommens des Herrschers führt. Andererseits bedarf es der Übertragung politischer Verfügungsrechte auf die Bürokratie, was im Rahmen der klassischen Agency-Theorie zu Zielasymmetrien zwischen Herrscher (Principal) und Bürokraten (Agenten) führt und damit weitere Einkommensverluste mit sich bringt (North 1981/88, S. 25).
4. Ein Herrscher konkurriert mit anderen Herrschern um die Gunst seines Volkes dadurch, dass das Volk einerseits abwandern, andererseits diese Form der herrschaftlichen Ordnung beseitigen kann (North 1981/88, S. 23f.).
Das Spektrum politischer Transaktionen und der damit verbundenen politischen Transaktionskosten erweitert sich, wenn, wie NORTH selbst anführt, die Herrschaft, verkörpert durch den Herrscher im einfachen Modell, auf demokratische Regierungssysteme ausgedehnt wird, um die politische Effizienz zu erhöhen. Politische Effizienz in Form von Mitgestaltung/-bestimmung oder dem Schutz vor staatlicher Willkür, bzw. Herausbildung einer unabhängigen Justiz, führt jedoch nicht automatisch zu einer höheren Effizienz im ökonomischen Sinne. Eine solche Effizienz, welche zu leisten nicht einmal Märkte imstande sind (Absage an die Null-Transaktionskostenwelt), ist in der politischen Sphäre erst recht nicht zu vermuten. (North 1990/92, S. 61)
Bevor es in zivilisierten Gesellschaften zur Herausbildung politischer Systeme in Form von Herrschaftssystemen moderner Staatsformen kommt, lohnt es sich, seinen Blick auch auf vorstaatliche politische Transaktionen und die Übertragung politischer Verfügungsrechte, die etwa zur Bildung eines Verfassungsvertrages im Sinne von BUCHANAN beitragen, zu richten: Das Entrinnen aus anarchischen Zuständen, bei gleichzeitiger Aufgabe absoluter individueller Freiheit, mündet per politischer Transaktion in ein konstitutionelles Herrschaftssystem, welches auf einem Abgleich politischer Transaktionskosten beruht. Das auf dem „Recht des Stärkeren“ basierende Zusammenleben in Anarchie wird als schlechtere und ineffizientere Alternative gewertet als ein gesellschaftliches Zusammenleben, bei dem sich der Einzelne dem Recht einer herrschaftlichen Macht beugt. Jeder Einzelne müsste Investitionen in den Schutz seiner körperlichen und materiellen Existenz sowie in die Durchsetzung seines Willens investieren, was das Zusammenleben bis hin zur Unmöglichkeit erschwert und einer fortschrittlichen gesellschaftlichen Entwicklung entgegensteht. Hierfür sind die Individuen bereit, sich mit der Übertragung politischer Verfügungsrechte einem Gesellschaftsvertrag zu unterwerfen und politische Transaktionskosten in Form von Abgaben (Steuern) zum Aufbau und Erhalt eines Herrschaftssystems zu entrichten. Auch wenn diese Lösung nur Second-best-Charakter besitzt, ist sie eine effiziente Antwort, dem von Eigennutz und Opportunismus geprägten menschlichen Wesen im gesellschaftlichen Zusammenleben zu begegnen.
In existierenden freiheitlichen Demokratien bietet es sich bei der kostentheoretischen Betrachtung politischer Transaktionen an, auf Transaktionen innerhalb „politischer Märkte“ zu konzentrieren (Richter/Furubotn 1994, S. 460). Diese sind der Schlüssel zur Erlangung und dem Erhalt politischer Macht, welche mittels weiterer Transaktionen in politischen Organisationen ausgeübt und umgesetzt wird. Hierzu bedarf es, wie bereits beschrieben, politischer Verfügungsrechte, die ursprünglich durch den Gesellschafts-/Verfassungsvertrag auf das Herrschaftssystem zu übertragen waren.
Politische Verfügungsrechte legitimieren nach Art und Umfang den Inhaber zur Ausübung von Staatsgewalt derart, dass auf Adressaten dieser Verfügungsrechte keine Rücksicht genommen werden muss. Dieses sogenannte Befehlsoder Subordinationsverhältnis steht im Gegensatz zur privaten Übertragung von Verfügungsrechten, in der die Tauschpartner im Rahmen von „Leistung und Gegenleistung“ gewonnen werden müssen (Windisch 1984, S. 577). Die durch politische Verfügungsrechte verkörperte Entscheidungsgewalt ist in formale und reale Gewalt zu unterteilen. Sowohl formale Macht (das Recht zur Entscheidung) als auch reale Macht können in ein und derselben Person liegen. Jedoch bringen Inhaber formaler Macht nicht immer die notwendige Zeit oder den entsprechenden Sachverstand zur Entscheidungsfindung mit und müssen sich der Hilfe von Agenten bedienen. Diese Agenten (z.B. Bürokraten, Berater oder Sachverständige) besitzen reale Macht (Agihon/Tirole 1997, S. 1f.).
Die Übertragung politischer Verfügungsrechte erfolgt mittels politischer Transaktionen. Dazu zählen in unserer Demokratie (Pappenheim 2000, S. 106f.):
1. die Wahl, bei der formale politische Macht von den Wählern auf die Politiker übertragen wird.
2. das Gesetzgebungsverfahren, wobei die gewählten Politiker als Inhaber formaler Macht den Einflüssen realer Machtinhaber (Ausschüsse, Ministerialbürokratie) ausgesetzt sind.
3. der Vollzug der Gesetze durch Behörden, Ministerien oder Gerichte, welche neben ihrer realen nun auch mit formaler Macht ausgestattet werden.
Im Rahmen von Property-Rights erwächst die Notwendigkeit zur Erstellung eines transaktionskostenminimierenden aber anreizkompatiblen Institutionengefüges. Des Weiteren führt die Übertragung von Verfügungsrechten im politischen Prozess automatisch zu einem Principal-Agent-Verhältnis, dass durch den klassischen Wahlauftrag in einer Demokratie eine zweistufige Beziehung verkörpert (Pappenheim 2000, S. 153):
In der ersten Stufe beauftragt der Wähler (Principal) durch seine Stimmabgabe den Politiker (Agent) zur Durchsetzung seiner Interessen in Form von Gesetzen.
Die Umsetzung dieser Gesetze erfolgt in der zweiten Stufe durch die Inanspruchnahme der Bürokratie, welche dann als Agentin fungiert, während der Politiker die Stellung des Principals einnimmt.
In diesem Zusammenhang treten Agency-Kosten als politische Transaktionskosten zutage (z.B. Informationskosten der Wähler, Reputationskosten der Politiker und Kontrollkosten bezüglich der Bürokratie).
Der demokratische Kampf um politische Macht und deren Erhalt wird also auf politischen Märkten mittels Wahlen, „eines Konkurrenzkampfes um die Stimmen des Volkes“ (Schumpeter 1942/93, S. 428), ausgetragen (1. Stufe). Die (politischen Transaktions-) Kosten der ersten Stufe, die ein demokratischpolitisches System verursacht, werden in ökonomischen Analysen hierzu sowie hinsichtlich effizienzorientierter Gestaltungsmöglichkeiten demokratischer Systeme hinterfragt. Dennoch sind die Existenz politischer Transaktionskosten und deren Akzeptanz, auch vor dem Hintergrund ökonomisch ineffizienter Strukturen (North 1990/92, S. 61), im Zusammenhang mit dem Vorhandensein demokratischer Mitbestimmungsmöglichkeiten in einem politischen System, nicht per se abzulehnen.
Die Bestimmung weiterer Transaktionskosten (Agency-Kosten) auf der zweiten Stufe des Principal-Agent-Verhältnisses im politischen Prozesses (Politiker Bürokratie) begründet sich mit der Übertragung der ökonomischen Transaktionskostentheorie auf die Politik. Die Argumentation erfolgt hierbei über die Vorteilhaftigkeit eines Büros als staatliche Organisationseinheit und der damit verbundenen Überwachungsstruktur, welche für politische Transaktionen am besten geeignet ist (Williamson 1998, S. 45). Diese Anwendung der Transaktionskostentheorie auf politische Institutionen ist vereinfacht dann nachvollziehbar, wenn der öffentliche Sektor als Unternehmung gesehen wird, welcher seine benötigten spezifischen Leistungen nicht über Märkte beziehen kann (Moe 1984, S. 759f.), weil es einerseits staatlicher Autorität (Wilson 1989, S. 359.) bedarf (z.B. Gewaltmonopol des Staates – Executive, Legislative, Judikative), andererseits die staatliche Organisation die vergleichsweise effizienteste Antwort in Bezug auf Transaktionskosten bietet (Williamson 1998, S. 46).
Eine solche bürokratische Anwendung der Transaktionskostentheorie findet sich in der Literatur auch unter einem eigenen Forschungsstrang, der Neuen Organisationsökonomik, wieder (Moe 1984). Der besondere Fokus liegt dabei in der Betrachtung der Transaktionskosten, die einerseits die Einrichtung eines Büros für die Umsetzung politischer Transaktionen mit sich bringt, andererseits deren Auswirkungen im Hinblick auf Regierungswechsel und die damit verbundene Übertragung von Regierungsgeschäften zum Ablauf von Legislaturen beleuchtet. Vor letztgenanntem Hintergrund ändert sich Politik und ihr damit verbundener Einfluss auf Recht und Gesetz. Mittels demokratischer Wahlen werden die Verfügungsrechte der politischen Macht von einer Regierung auf die nächste übertragen, wobei die staatliche Bürokratie den über die Legislaturperioden hinweg verschiedenen Regierungen dient und dabei aufgrund von Fachkompetenz und Informationsvorsprung gegenüber Politikern einen eigenen Aktionsbereich besitzt (Pappenheim 2000, S. 205f.). Neben der in diesem Zusammenhang herrschenden politischen Unsicherheit beeinflussen der politische Kompromiss für die jeweilige institutionelle Ausgestaltung (Design) eines solchen Büros sowie die unzureichende Kontrolle [1] die Effizienz eines Büros und damit die Höhe solcher politischen Transaktionskosten (Moe 1991, S. 124ff.). HORN bietet in diesem Zusammenhang Lösungsmöglichkeiten, mittels institutioneller Instrumente, derartige Kosten zu beeinflussen und damit zu minimieren (Horn 1995, S. 47f.; Pappenheim 2000, S. 227):
Ÿ Übertragung von Entscheidungsbefugnissen
Ÿ Schaffung von Überwachungsstrukturen
Ÿ Schaffung von Verfahrensregeln in Bezug auf einzuhaltende Abläufe
Ÿ Kontrollen in Verbindung mit Belohnungen und Sanktionen
- [1] Die unzureichende Kontrolle (Pappenheim 2000, S. 207) [original: „Fear oft the State“ (Moe 1991, S. 125)] besteht in Form des Agency-Problems im politischen Prozess zwischen Wählern und Interessengruppen auf der einen Seite sowie Bürokraten und Politikern auf der anderen Seite. Wähler und Interessengruppen haben als Principale andere Vorstellungen über die Ausgestaltung eines Büros, können aber aufgrund der übertragenen Verfügungsrechte an Politiker dieses Interesse nur unzureichend durchsetzen und kontrollieren (Pappenheim 2000, S. 207f.).
