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4.4.1 Der bundesdeutsche Föderalismus

„Oft erleben Schüler bei einem Schulwechsel in ein anderes Bundesland in ihrem Alltag die Nachteile des Föderalismus. Deshalb werden die Chancen des Föderalismus nicht immer gesehen. Sie bestehen darin, den Regionen im Rahmen des Gesamtstaates bei der Artikulation und Verwirklichung ihrer Interessen eigenes Gewicht zu geben.“ (Deichmann 2006, S. 114)

Diese Aussage zur Beurteilung des bundesdeutschen Föderalismus wird aufgrund eigener Unterrichtserfahrungen in der Sozialkunde gestützt. In den Klassen berufsbildender Schulformen erweitern Alltagserfahrungen, wie zum Beispiel landestypische Regelungen zum Rauchverbot in Gaststätten oder Eigenbedarfsgrenzen bei Drogenbesitz, solche Denkschemata. Auch gelingt es Schülerinnen und Schülern heutzutage nur unzureichend, die Staatsqualität der einzelnen Bundesländer zu erkennen. [1] Eine solche dem Bündnis förderliche Sichtweise darf jedoch das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 (1) GG) als immanenten Bestandteil der Bundesrepublik nicht außen vor lassen. Vor diesem Hintergrund kann der bundesdeutsche Föderalismus als Bestandteil der schulischen Curricula mittels institutionenökonomischer Theorien unter weiteren Perspektiven zielgerichtet erschlossen werden.

Unter Vernachlässigung historischer Determinanten, die zur Gründung mehrerer Bündnisse deutscher Staaten beigetragen haben, richtet sich dennoch der erste Fokus retrospektiv auf die formalen Gründungsakte eines Bundes als Institutionen. Hierbei ist die Übertragung politischer Verfügungsrechte (siehe Theorie der Verfügungsrechte) mittels Verfassungstexten eindrucksvoll herauszustellen. Am Beispiel der Verfassung des Deutschen Reiches von 1871 (siehe Material) und unter Berufung auf NORTHS „einfache neoklassische Theorie des Staates“ in Form eines Gemeinwesens mit einem Herrscher und seinen Untertanen (North 1981/88, Kap. 3; North 1990/92, S. 58ff.), übertragen die Souveräne der deutschen Gliedstaaten mit einem Bündnisschluss (konstitutioneller Akt) in einem festgelegten Umfang politische Verfügungsrechte auf eine neue politische Instanz – einem Bund namens Deutsches Reich. Die Souveräne legen den Vorsitz (das „Präsidium“) in die Hände des Königs von Preußen, welcher fortan den Titel „Deutscher Kaiser“ führen darf:

Material: Auszüge aus der Verfassung des Deutschen Reichs vom 16.04.1871

Die modellhafte Reduktion der Zuweisung absoluter politischer Verfügungsmacht bei den Souveränen der einzelnen deutschen Gliedstaaten kann unter Verwendung dieser prägnanten Auszüge der sogenannten Bismarckverfassung den Bezug zu den heutigen Bundesländern deutlich einprägsamer illustrieren. Mit der Übertragung politischer Verfügungsmacht haben ehemals souveräne Gliedstaaten per Rechtsakt politische Verfügungsrechte an eine höhere politische Instanz abgegeben und sich daraus Vorteile, wie zum Beispiel eine konzentrierte völkerrechtliche Vertretung nach außen, versprochen, gleichwohl sie für sich ein bestimmtes Maß an Souveränität nach innen gesichert haben. Die Fokussierung auf die Übertragung politischer Verfügungsrechte lässt den Folgeschluss eines institutionentheoretischen Vergleichs der heutigen Situation im historischen Kontext problemlos zu, so dass der für Schülerinnen und Schüler über mehrere Epochen andauernde und schwer durchdringlichere Gründungsakt der heutigen Bundesrepublik an dieser Stelle vorerst umgangen werden kann.

Der zweite Schwerpunkt zur Erörterung des Themas ist im Rahmen der Transaktionskostentheorie zu sehen. Damals wie heute versprach und verspricht man sich Vorteile unter Inkaufnahme von Nachteilen bei der Begründung von Bündnissen. Solche Vor-/Nachteile lassen sich auch in Form von politischen Transaktionskosten beziffern. Schülerinnen und Schüler betrachten die heutige Ausprägung des bundesdeutschen Föderalismus als Status quo und erkennen als ökonomisch denkende Menschen ohne Umschweife ein Ausmaß an Reibungsverlusten, verursacht durch die zusätzlichen administrativen Strukturen auf Landesebene im Vergleich zu einem Einheitsstaat. Das heißt, die Vorteile der Zeit der Entstehung des Föderalismus um beispielsweise 1871 treten heutzutage in den Hintergrund und konkurrieren mit dem Vergleich zum Einheitsstaat. Schülerinnen und Schüler sehen vordergründig sowohl die Kosten, die der Unterhalt der 16 einzelstaatlichen Strukturen in Form von Regierungen, Parlamenten und Bürokratien verursacht, als auch die kostenwirksamen Nachteile, die verschiedene gesetzliche Regelungen auf dem Gebiet der Bundesrepublik für die Gesellschaft mit sich bringen. Klassische Argumente zur Subsidiarität oder zum Gebietswettbewerb halten gegenüber einer solchen Kostenbetrachtung nicht mehr stand, da „Zuständigkeiten und staatsrechtlicher Aufbau die Kraft einiger kleinerer deutscher Bundesländer überfordern“ (Rudzio 2006, S. 304f.) und der Ruf nach Gebietsreformen öffentlich geführt wird (ebd.).

Die Einbeziehung politischer Transaktionskosten bei der Beurteilung des bundesdeutschen Föderalismus ist zwingend notwendig, dennoch fällt sie einseitig aus, wenn nicht gleichsam der Wegfall von Subsidiarität oder Gebietswettbewerb als Kostenfaktoren gesehen wird und sich ebenfalls in einem KostenNutzen-Kalkül niederschlägt. Das heißt, bisherige politische Angelegenheiten des einzelnen Bundeslandes werden zentralistisch geregelt, die politische Entscheidungskraft des Landes geht im Einheitsstaat verloren, was dahingehend Kosten verursacht, indem Regelungen von der jeweils bisherigen optimalen Ausgestaltung abweichen, weil sie im Kompromiss enden bzw. einer größeren Mehrheit unterliegen. Verlorene politische Entscheidungskraft muss dann wiederum mittels höherer Kosten in Bezug auf eine mögliche politische Durchsetzung kompensiert werden. Subsidiarität hat demzufolge einen Preis/Wert, der möglichen Einsparungen in Bezug auf Gebietsreformen entgegengesetzt werden muss. [2] So betrachtet ist Subsidiarität ein Merkmal von Partizipation, welche sich in den verschiedenen einzelstaatlichen Regelungen nicht gegen den Bürger richtet, sondern ein besseres Verhältnis zwischen Politik und deren Auswirkungen auf den Bürger repräsentieren soll. Hierin einzuschließen sind ebenfalls Bedürfnisse und Wertebezüge, die sich in einem kulturell-politischen Rahmen entfalten – Identität und Selbstwertgefühle der Bürgerinnen und Bürger sind immanente Bestandteile eines solchen Kosten-Nutzen-Kalküls. Ausgehend von derartigen Perspektiven richtet sich nunmehr das föderalistische Anliegen darauf, inwieweit welche Kompetenzen zwischen Bund und Ländern verteilt werden sollen. Als maßgebliche Determinanten hierfür gelten politische Transaktionskosten sowohl in Bezug auf die Kosten für den Unterhalt des politischen Systems als auch auf solche Kosten, die aufgrund negativer Effekte (suboptimale Lösungen, Partizipationsverluste, höhere politische Durchsetzungskosten, Identitätsverluste) durch den Wegfall von Subsidiarität entstehen.

Der dritte institutionentheoretische Betrachtungsschwerpunkt bei der Beurteilung des bundesdeutschen Föderalismus beleuchtet das Principal-Agent-Problem, welches wechselseitig zwischen Bund und Ländern besteht. Zum einen wurde mit Gründung des Bundes in der Ausgangslage ein Agent für die Länder geschaffen, der in seinem Wirkungskreis der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes nach den Artikeln 71 und 73 GG Politik betreibt (z.B. auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung, Staatsangehörigkeit, etc.). Der Wirkungskreis des Bundes erweitert sich, wenn der Bund im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung nach den Artikeln 72 und 74 GG von seinem Recht auf Gesetzgebung Gebrauch macht. Mit der Übertragung dieser politischen Verfügungsrechte auf den Bund haben die Länder ihren eigentlichen Status als Principale geschwächt. [3] Die Wahrnehmung der Länder als Principale des Bundes wird aufgrund mangelnder Vergleichsmöglichkeiten mit einem Vertragswerk aus der Alltagswelt der Schülerinnen und Schüler an dieser Stelle äußerst schwer fallen (siehe ebenfalls vorherige Fußnote). Dennoch verbleibt den Ländern im Rahmen ihrer Gesamtvertretung im Bundesrat nach Artikel 77 GG bei der einfachen Gesetzgebung die Möglichkeit des Einspruchs, welcher mit nochmaliger Abstimmung im Bundestag überstimmt werden kann – auf Ebene der Zustimmungsgesetze sind sie unter dieser Konstellation lediglich über politische Prozesse in Lage, im Vermittlungsausschuss Einfluss auf die Bundespolitik zu nehmen. Sie besitzen im Bundesrat das Initiativrecht, haben Wahlfunktionen, und ihnen bleibt der Weg über die Judikative offen. In diesem Zusammenhang obliegt es den Schülerinnen und Schülern, zu beurteilen, inwieweit der Bund die institutionenökonomische Stellung eines ursprünglichen „Erfüllungsgehilfen für die Länder“ wahrnimmt und inwieweit die Länder tatsächlich in der Lage sind, ihrer Rolle als Principale gerecht zu werden.

Verlässt man diese Perspektive und betrachtet die Existenz des Bundesstaates als Status quo spiegelt sich das Principal-Agent-Verhältnis zwischen Bund und Ländern – der Bund nimmt die Stellung des Prinzipals ein, die Länder werden zu Agenten. Der Bund bedient sich mit Ausnahme bei der bundeseigenen Verwaltung (Art. 86 GG) zur Erfüllung seiner Aufgaben bei den Ländern. Die Aufgaben werden einerseits in den eigenen Wirkungskreis der Länder übertragen (Art. 84 GG) – unter Verzicht auf ein Weisungsrecht des Bundes, hält dieser lediglich die Rechtsaufsicht inne – andererseits unterstehen dem Bund im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) die Landesbehörden über die zuständigen obersten Bundesbehörden. Aus institutionenökonomischer Sicht ist die Dreiteilung dieser Verwaltungsformen nachzuvollziehen. Aufgaben mit bundesprioritärem Charakter verbleiben vor dem Hintergrund der AgencyProblematik (Kontrolle, Kosten, Risiken, Fachlichkeit) in der bundeseigenen Verwaltung. Auch im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung kann der Bund als Fachaufsicht weiterhin für die ordnungsgemäße Durchführung seiner Aufgaben bei den Ländern sorgen. Aufgaben, die eher föderaler Lösungen bedürfen (Subsidiarität), werden in Eigenregie von den Ländern umgesetzt. Die notwendigen Folgeschlüsse können von den Schülerinnen und Schülern problemlos anhand von Beispielen zur Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern nachvollzogen und diskutiert werden.

Eine vierte institutionenökonomische Perspektive lässt sich mittels Neuer Politischer Ökonomie (Public Choice) auf den bundesdeutschen Föderalismus richten. Ausgehend von den Verhaltensannahmen der am politischen Prozess beteiligten Akteure, insbesondere der Politiker und Parteien sowie der Bürokratie sollte der Föderalismus in seiner heutigen Form fokussiert und hinterfragt werden:

Landespolitiker und ihre Parteien: Inwieweit widmen sich am Kalkül der Wiederwahl orientierende Landespolitiker welchen Themen? Ihrem Verhalten (nach Public Choice) darf unterstellt werden, dass sie vor dem Hintergrund von Parteipolitik jegliche Gelegenheit nutzen werden, sich mit ihrer Form der Landespolitik zu profilieren. Föderalismus führt zu Politikwettbewerb sowohl zwischen den Ländern untereinander als auch zwischen den Ländern und dem Bund. Sie werden je nach Regierungskonstellation sich untereinander „verbrüdern“ oder sich oppositionell positionieren. Sie werden auch dann mittels politischen Verlautbarungen Stellung beziehen, wenn dies ihr Profil und damit die Chancen auf Wiederwahl oder Aufstieg stärkt. Dies wird auch dann der Fall sein, wenn ihre Position außerhalb des eigenen politischen Machtbereichs liegt und dabei der Anschein hilfreich ist. Hierbei werden sie keine Gelegenheit außer Acht lassen, um über ihre Landesgrenzen an Einfluss gewinnen zu können. Mittels Public Choice darf ihnen Profilierungssucht unterstellt werden, die ihnen neben der Wiederwahl auch zu Macht und Einfluss auf Bundesebene verhilft. Sie werden ihr Verhalten in Verbindung mit ihrem politischen Auftritt an Wiederwahl und Aufstiegschancen innerhalb von Partei, Parlament oder Kabinett ausrichten und damit Themen aufgreifen, die ihnen vordergründig von Nutzen sind. [4] Darüber hinaus verkörpert die Aufrechterhaltung des föderalistischen Status quo für Politiker und Parteien, neben Koalitionskonstellationen, öffentlichen Amtsboni oder einer Rolle als führende Regierungspartei (Rudzio 2006, S. 314), machterhaltende Strategie. Von großen Parteien geführte Bundesländer erfüllen „die Rolle von Fluchtburgen“ (Rudzio 2006, S. 307), „in die man sich bei Verlust der Regierungsmacht in Berlin zurückziehen kann, um über längere bundespolitische Oppositionsperioden zu überwintern, ohne alle gouvernementale Erfahrung zu verlieren“ (ebd.).

Das zu unterstellende Verhalten der Vertreter der Landesbürokratie kann an das föderal besitzstandswahrende Kalkül der Politiker und Parteien anknüpfen, schließlich dient der Erhalt des bundesstaatlichen Verwaltungsaufbaus deren Sicherung von Einfluss, Macht und Einkommen im Lande. Als Inhaber realer Macht darf Bürokraten das Bestreben der Aufrechterhaltung des föderalistischen Systems in Verbindung mit dem Boykott gegen deren Aufweichung unterstellt werden. Dennoch werden Bürokraten, denen sich Möglichkeiten zum Aufstieg in ein Wahloder Bundesamt bieten, ihr Verhalten auch dahingehend ausrichten, ihre Person in Abhängigkeit zu den Gunstgebern ausreichend zu profilieren.

Abschließend sei im Rahmen von Public Choice auf ein weiteres Problem, der finanziellen Verflechtung zwischen Bund und Ländern einerseits und zwischen den Ländern andererseits, gedeutet. Exemplarisch kann dabei der Verweis auf den Kampf um Steueranteile im vertikalen Finanzausgleich oder der Streit in Bezug auf die Umverteilungsmechanismen im Länderfinanzausgleich (horizontaler Finanzausgleich) angeführt werden, bei denen jede Seite der Versuchung unterliegt, „sich arm zu rechnen“ (Rudzio 2006, S. 327). Argumentativ OLSON folgend (Logik des kollektiven Handelns), lässt sich das Steueraufkommen als Kollektivgut einstufen und ein sogenanntes Trittbrettfahrer-Problem konstatieren, das mit Schülerinnen und Schülern vor dem Hintergrund von Kategorien wie zum Beispiel Gerechtigkeit, Umverteilung oder Solidarität diskutiert werden kann.

Die Einbeziehung der modernen Institutionenökonomik ist im Rahmen der thematischen Behandlung des Föderalismus unerlässlich. Sowohl Neue Institutionenökonomik als auch Neue Politische Ökonomie leisten hierbei einen wichtigen Beitrag, den bundesdeutschen Föderalismus ausgehend von seiner Entstehung bis hin zu seiner heutigen Ausprägungsform, sowohl unter Sachals auch unter Werteaspekten, umfassend zu beurteilen. Es bietet sich beispielsweise die Möglichkeit, im Rahmen von Pround Kontra-Debatten Argumentationsketten zu untermauern oder föderalistische Probleme mittels weiterer Perspektiven zu analysieren. Vor dem Hintergrund von Politikwettbewerb kann Politik institutionenökonomisch, zum Beispiel mit Fokus auf institutionelle Anreize und Schranken, beurteilt werden, indem sowohl die Verhältnisse zwischen den Ländern als auch die Beziehung zwischen dem Bund und den Ländern in solche Betrachtungen einbezogen werden.

  • [1] „Die Bundesrepublik Deutschland erscheint mit ihren 16 Bundesländern recht homogen.“ (Münch 2008, S. 7)
  • [2] Zur Verdeutlichung des Wertes politischer Verfügungsmacht kann gleichsam ein Vergleich zu privaten Verfügungsrechten aus der Alltagswelt der Schülerinnen und Schüler herangezogen werden. Sie werden den Wert von verschiedenen Verfügungsrechten anhand von beispielsweise gekauften bzw. gemieteten Gegenständen erkennen – der Kauf, der im Moment höhere Kosten gegenüber einer Miete verursacht, gewährleistet dem Nutzer als Eigentümer mehr Verfügungsmacht als dem Mieter. In diesem Sinne ist das qualitative „Mehr“ an Verfügungsmacht, preislich-quantitativ zu beziffern
  • [3] Der Grundsatz der Landeszuständigkeit bei der Gesetzgebung nach Artikel 30 GG darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass dieser aufgrund überwiegender Zuweisungen an den Bund in der politischen Praxis zurückgedrängt wird (Münch 2008a, S. 24). „Bei der Gründung des deutschen Weststaates waren die Beteiligten sich darin einig, dass ein handlungsund damit ausbaufähiger Zentralstaat geschaffen werden musste. Die Länder sollten zwar nicht zu Vollzugsorganen des Bundes degradiert werden, aber die Kompetenzzuordnung gewährte dem Zentralstaat von Beginn an gewisse Vorteile.“ (ebd.)
  • [4] Ein Gegenbeispiel: Inwieweit Landespolitiker beispielsweise thematische Vorstöße zu Länderfusionen aufgreifen und sich damit nicht nur Angriffen der Gegner aussetzen, sondern vielmehr die Wahl/Wiederwahl im eigenen Land riskieren, kann im Hinblick auf weitere Kalküle der Politiker hinterfragt werden: „Den Namen Jens Bullerjahn wird man sich merken müssen – und zwar aus einem historischen Grunde: Er ist nämlich der erste demnächst in einer Landesregierung amtierende Minister der gesamten Geschichte der Bundesrepublik, der nicht nur für eine konkrete Neugliederung des Bundesgebietes plädiert, sondern für eine Zusammenlegung seines Bundeslandes mit gleich zwei anderen Ländern – nämlich mit Sachsen und Thüringen. […] Die Logik und die Notwendigkeit einer Länderneugliederung ist schon in so vielen Tausenden von Seiten kluger Kommissionsberichte belegt und beerdigt worden, dass man die Gesichtspunkte kaum noch aufsagen mag. Woran es bisher fehlte, war, dass ein betroffener Politiker [..] Wahrheiten ausspricht (und zwar sogar in einem Wahlkampf), ohne Rücksicht auf seine eigenen Wahlaussichten und Karrierepläne – und ohne Appell an das St.Florians-Prinzip.“ (Zeit online 2006)
 
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