Institutionalistischer Ansatz: Hochschulen als agenthafte oder vollständige Organisationen
Organisationen konstituieren sich durch die Einbindung in ihre Umwelt und über die Zuschreibungen gesellschaftlich geteilter Regeln, so eine der zentralen Annahmen der neoinstitutionalistischer Organisationstheorie (Meyer/Rowan 1977). Die stark wachsende Zahl formaler Organisationen wird dabei als ein Ergebnis zunehmend rationalisierter Vorstellungen und global diffundierender Regeln gesehen (Drori et al. 2006: 1).
„Organizations as social entities, and the term organization, are common creatures of our time. Every imaginable social group – economic, ethic, political, religious, educational, medical, or scientific – is likely to claim explicitly and self-consciously to be an organization. (…) In modern life and usage, the core meaning of the term organization seems to sharply focus on the idea of actorhood. The organization is a collective actor, not simply a servant of some other sovereign such as a state, a profession, or an owning family. An organization in this sense is to be seen as distinct form, and in partial opposition to such traditional structures as bureaucracy, professional association, family or family firm, and perhaps other structures.“ (ebd.)
Die Entwicklung unterschiedlichster Institutionen zu agenthaften Organisationen wird demnach als ein kultureller Konstruktionsprozess verstanden, der unter Rekurs auf kaum noch hinterfragte Auffassungen in vielen gesellschaftlichen Teilbereichen die Existenz eines mehr oder minder handlungsfähigen Akteurs unterstellt. Anknüpfend an diese Annahmen argumentieren einige Autoren, dass auch institutioneller Wandel von Hochschulen als Konstruktionsprozess einer agenthaften oder vollständigen Organisationen zu verstehen sei (Krücken/Meier 2006; Ramirez 2006; Meier 2009; Brunsson/Sahlin-Andersson 2000; De Boer et al. 2007). „Organisationswerdung“ von Hochschulen wird dabei von den Autoren zunächst auf die Diffusion und Rationalisierung eines organisationalen
„Image“ für eine bestimmte Form einer „modernen“ Hochschulorganisation bezogen (Krücken/Meier 2006: 241). Somit fokussieren sich diese Beiträge zur Organisationswerdung von Hochschulen auf das Zusammenspiel zwischen institutionalisierten Normen auf der gesellschaftlichen Makro-Ebene und der Organisation. Doch was sind zentrale Elemente von Hochschulen als agenthaften oder vollständigen Organisationen?
Krücken/Meier (2006) argumentieren, dass die Institutionalisierung eines global diffundierenden Modells oder Images von Hochschulen als agenthaften Organisationen ein zentraler Aspekt der sich gegenwärtig in den meisten OECDLändern vollziehenden Transformationsprozesse im Hochschulsektor sei (Krücken/Meier 2006: 242). Die Autoren identifizieren dahingehend vier Elemente, an denen sich die Konstruktion von Hochschulen als agenthafte Organisationen übergreifend beobachten ließe (Krücken/Meier 2006: 247ff.): Erstens wird die Universität zunehmend als Gesamtorganisation von ihrer gesellschaftlichen Umwelt – z. B. durch die Einführung von Zielvereinbarungen, Hochschulrankings oder Evaluationen – adressiert und für ihre Leistungen verantwortlich gemacht (Krücken/Meier 2006: 248ff.). Bewertungen zielen dabei nicht mehr nur auf einzelne Disziplinen oder Professoren ab, sondern fungieren als Beschreibung der Gesamtorganisation. Zweitens wird von Hochschulen zunehmend erwartet, eigene Strategien und Missionen – z. B. durch Hochschulleitbilder oder Strategiepapiere – zu entwickeln (Ebd.: 248). Drittens kommt es zur Etablierung eigenständiger und zumeist hierarchischer Entscheidungsprozesse, etwa durch die Erweiterung von Amtszeiten und Entscheidungsbefugnissen von Hochschulleitungsmitgliedern (Ebd.: 250). Dies resultiert aus der gesellschaftlichen Erwartung, dass Hochschulen über elaborierte formale Organisationsstrukturen und klare Organisationsgrenzen verfügen. Viertens schließlich verfügen Hochschulen zunehmend über professionelle Mitarbeiter im Bereich des Hochschulmanagements, die die Entwicklung der Universität eher im Sinne einer handlungsfähigen Gesamtorganisation gestalten (Krücken/Meier 2006: 251).
Krücken/Meier (2006) gehen davon, dass sich die Etablierung einer solchen modellhaften Vorstellung von Hochschulen als agenthaften Organisationen auch durch Diffusionsprozesse z. B. im Kontext internationaler Organisationen und transnationaler Netzwerke im Hochschulbereich vollziehe, die zudem mit Angleichungsprozessen von Organisationsmodellen und administrativen Praktiken verbunden sein können (Krücken/Meier 2006: 252).
Ein wichtiger Unterschied der Argumentation von Krücken/Meier (2006) gegenüber der oben angeführten konfigurativen Lesart ist daher, dass Organisationswerdung der Hochschule nicht unmittelbar mit der Rekonfiguration von Entscheidungsprozessen und funktionalen Veränderungen verbunden sein muss, sondern zunächst Ausdruck gesellschaftlicher Zuschreibungen und institutioneller Selbstbeschreibungen vor dem Hintergrund globaler Rationalisierungsprozesse ist.
„Organizational actorhood is thereby described as one of the many facets of the current era of globalization, and evokes the image of an integrated, goal-oriented entity that is deliberately choosing its own actions and that can thus he held accountable for what it does.“ (Krücken/Meier 2006: 241)
„Whilst these goals may be loosely coupled (Meyer and Rowan 1977) to the activity of the university, they nonetheless form part of a globally institutionalized script of what a higher education organization is expected to be.“ (Krücken/Meier 2006: 249)
Die Argumentation von Krücken/Meier (2006) rekurriert dabei auf die oben angeführten theoretischen Figuren von World-Polity-Autoren (Meyer et al. 1994; Drori et al. 2006), die ein spezifisches Verständnis von modernen Organisationen als kulturell institutionalisierten Akteuren voraussetzen. So ist die Zuschreibung als handlungsfähiger Akteur („authorized agents“ bzw. „actorhood“) an Organisationen aus Sicht der World-Polity-Autoren ontologisch nicht per se gegeben, sondern konstituiert sich durch die Institutionalisierung der durch Säkularisierung, Verwissenschaftlichung und Rationalisierung geprägten westlichen Vorstellungen von sozialen Beziehungen (Meyer/Jepperson 2000: 101). Die in der Gesellschaft als legitim angesehene Zuschreibung z.B. von Hochschulen als agenthaften Entitäten begründet sich demnach durch die gewachsene Vorstellung einer „eigenständigen Handlungsfähigkeit und -autorität“ (Meyer/Jepperson 2000: 107). Insofern basiert die Konstituierung moderner Organisationen als „agenthaften Akteuren“ auf einer globalisierten, weithin westlich geprägten Vorstellungswelt, in der sich Organisationen wechselseitig beobachten, beraten und kopieren (Meyer et al. 1994; Meyer 2005; Drori et al. 2006).
Dass sich Krücken/Meiers (2006) These einer gesellschaftlichen Konstruktion von Hochschulen als agenthaften Organisationen anhand gesellschaftlicher Zuschreibungen auch empirisch nachvollziehen lässt, konnte in ersten Arbeiten gezeigt werden. Am Beispiel einer Rekonstruktion der hochschulpolitischen Reformen und des Reformdiskurses in Deutschland verdeutlicht Frank Meier, wie Hochschulen seit den 1980er Jahren sowohl formal als auch in den diskursiven Zuschreibungen – z.B. in Stellungnahmen oder Gutachten wissenschaftspolitischer Institutionen – zunehmend als agenthafte Organisationen verstanden werden (Meier 2009: 132). In ähnlicher Weise lässt sich auch auf globaler Ebene die Diffusion eines zunehmend globalen Modells von Hochschulen als agenthaften Organisationen ausmachen. So versteht Logue die zunehmende Expansion von Funktionstiteln in der Leitungsorganisation von Hochschulen der „Association of Commonwealth Universities“, die sie auf der Basis von Adressbüchern von 1800 bis in die Gegenwart analysiert hat, als Indiz „for the rise of the management profession in higher education“ und damit für die Diffusion der Vorstellung von Hochschulen als agenthaften Organisationen (Logue 2010: 145). Die Konstruktion von Hochschulen als agenthaften Organisationen ist damit eine maßgebliche Folge globaler Diffusionsprozessen von Modellen und „best practices“, hinter denen die Idee einer als modern verstandenen Organisation steht. Damit wird das organisationale Feld der Hochschulen und ihrer Akteure erweitert und Vergleiche werden stärker mit Hochschulentwicklungen im internationalen Kontext und mit Managementpraktiken anderer Sektoren gezogen.
In konzeptioneller Verwandtschaft steht der Aufsatz von Brunsson/SahlinAndersson (2000) zur Entwicklung von öffentlichen Einrichtungen als vollständigen Organisationen. Sie argumentieren, dass im Zentrum der sich seit den 1990er Jahren vollziehenden Managementreformen die Konstruktion von öffentlichen Einrichtungen – und hier explizit auch Hochschulen – als vollständigen Organisationen steht. Ihrer Ansicht nach lassen sich drei zentrale Aspekte der Konstruktion vollständiger Organisationen ausmachen, die zusammengesehen einen Bruch mit bisher gängigen Vorstellungen von öffentlichen Organisationen implizieren (Brunsson/Sahlin-Andersson 2000: 723ff.):
1. Die „Konstruktion einer eigenen ‚Identität'“ (Brunsson/Sahlin-Andersson 2000: 723ff.) kennzeichnet eine Organisation mit klaren Grenzen, mit Selbstverantwortung in der Verwendung ihrer Ressourcen und einem expliziten Anspruch als handlungsfähige Organisation zu fungieren. Hierzu gehört auch, so die Autoren, dass bei der Rekrutierung von Führungskräften auf generelle Kompetenzen des Managements von Organisationen abgestellt wird.
„The base for recruiting leaders and personnel has become increasingly defined according to this broad concept of organization. (…) The experience of leading and managing organizations in general has come to be regarded as an important career qualification, more valuable than experience within the practical field of the public service concerned.“ (Brunsson/SahlinAndersson 2000: 725)
2. Die „Konstruktion von Hierarchien“ (Brunsson/Sahlin-Andersson 2000: 726ff.) impliziert die Entwicklung klarer Entscheidungsstrukturen und spezifischer Managementeinheiten, die sich – anders als die bislang auf individuellen Kontakten oder staatlichen Vorgaben beruhende Interaktion mit der gesellschaftlichen Umwelt – zunehmend an gesamtorganisatorischen Organisationszielen ausrichten. Zur „Konstruktion von Hierarchien“ gehören aber auch die Etablierung von Entscheidungsfreiheiten sowie die nach Funktion und Hierarchieebene differenzierten Zuständigkeiten des Managements der Organisation.
3. Mit der „Konstruktion von Rationalität“ (Brunsson/Sahlin-Andersson 2000: 727ff.) umschreiben Brunsson/Sahlin-Andersson die Ausrichtung der institutionellen Strukturen und Organisationspraxis an „Intentionalität“ der Organisation wie sie durch die Etablierung von Instrumenten zur Kontraktsteuerung, strategischen Planung und umfassenden Evaluierung deutlich wird.
„The individual organization, rather than organizational sub-units, or society as a whole, is the relevant subject for organizational rational analysis; the relevant objectives, alternatives and consequences are those related to the organization as a unit.“ (Brunsson/Sahlin-Andersson 2000: 727)
Die Entwicklung öffentlicher Einrichtungen zu vollständigen Organisationen verstehen Brunsson/Sahlin-Andersson (2000) als Konstruktionsprozess, der insbesondere auf Zuschreibungen und die Wahrnehmung der Akteure abstellt. Organisationswerdung als institutioneller Wandel bezieht sich nach dieser Lesart nicht vornehmlich auf die Frage, ob öffentliche Einrichtungen funktional als Organisationen agieren, sondern auch auf die veränderten Vorstellungen darüber, wie bestimmte öffentliche Institutionen aussehen oder funktionieren sollten. „If the reforms appear to be successful, then a reformed entity is more likely to be perceived by many people as a ‚real' or fully-fledged organization, possessing the standard organizational attributes“ (Brunsson/Sahlin-Andersson 2000: 730). Die Effekte dieser Konstruktion und veränderten Wahrnehmung öffentlicher Institutionen als vollständigen Organisationen können dabei sehr unterschiedlich sein und sowohl im Zeitverlauf als auch im jeweiligen Funktionsbereich variieren. Brunsson/Sahlin-Andersson (2000) argumentieren, dass sich Organisationsreformen im Gesundheits-, Bildungsund Wissenschaftswesen oftmals als eine schrittweise Etablierung einzelner Aspekte vollständiger Organisationen vollziehen.
Dass sich die Konstruktion vollständiger Organisationen auch konzeptionell und empirisch im Hochschulsektor nachvollziehen lässt, zeigen erste Arbeiten (de Boer et al. 2007a; Seeber 2014 et al.). Aufbauend auf dem Konzept von Brunsson/Sahlin-Andersson (2000) entwickeln de Boer et al. (2007a) eine detaillierte Konzeptualisierung, wie der Konstruktionsprozess von Hochschulen als vollständigen Organisationen empirisch untersucht werden kann (De Boer et al. 2007a: 35). Am Beispiel der Governance-Reformen in den Niederlanden zeigen sie, wie in diesem Kontext das Leitbild von Hochschulen als vollständigen Organisationen zunehmend im hochschulpolitischen Diskurs dominant war und als Reformagenda für Reorganisationsprozesse an niederländischen Hochschulen fungierte, wobei deren Umsetzung entlang traditioneller akademischer Organisationsprinzipien erfolgte (De Boer et al. 2007a: 43).
Aus der Zusammenschau der diskutierten Beiträge wird deutlich, dass Organisationswerdung von Hochschulen durchaus zu einem zentralen Topos der organisationstheoretischen Beschäftigung mit institutionellem Wandel der Hochschulorganisation avanciert ist. Die Übertragung von Entscheidungsrechten auf die institutionelle Ebene der Hochschule und die Reorganisationsprozesse in den formalen Entscheidungsund Arbeitsstrukturen an Hochschulen werden dabei als Wandel zu stärker korporativen Organisationen oder vollständigen bzw. agenthaften Organisationen verstanden. Insbesondere die Etablierung einer handlungsfähigen Leitungsorganisation der Hochschule mit rationalisierten Entscheidungsstrukturen und dem Ausbau differenzierter Managementrollen wird dabei in den Beiträgen als zentraler Aspekt der Organisationswerdung von Hochschulen angesehen. Angesichts der eingangs angeführten Konzeptualisierungen von Hochschulen in der klassischen Organisationsforschung, in denen die Spitze und Leitungsorganisation kaum als steuerungsrelevant angesehen wurde, impliziert diese Entwicklung einen wichtigen Transformationsprozess.
Zugleich verbinden sich mit der These offensichtlich unterschiedliche theoretische Lesarten. In der hier als konfigurativer Ansatz bezeichneten Lesart wird Organisationswerdung vor allem auf die Übertragung wirtschaftlicher, personeller und strategischer Verfügungsrechte auf die Organisation sowie deren Umsetzung durch eine manageriale Leitungsorganisation bezogen (Braun 1999; Engwall 2008; Whitley 2008). Die auf institutionalistische Ansätze rekurrierenden Argumentationen kennzeichnen Organisationswerdung durch gesellschaftliche Konstruktion, veränderte Zuschreibungen und das Selbstverständnis von Hochschulen als handlungsfähigen Akteuren. Damit werden die Veränderungen der Hochschulorganisation als institutioneller Wandel konzeptualisiert, der sich zunächst auf die Veränderung von Normen und Regeln bezieht.
Um institutionellen Wandel der Hochschule zu einer vollständigen Organisation analysieren zu können, ist daher ein Zusammendenken der konfigurativen und der institutionalistischen Perspektive nötig, die Veränderungen im Hinblick auf kulturelle und regulative Institutionen sowie hinsichtlich der Organisationsstrukturen und Organisationspraxis analytisch zusammenführt. So verweisen bereits Beiträge der neoinstitutionalistischen Organisationsforschung darauf, dass sich institutioneller Wandel auf unterschiedlichen Ebenen der Organisation vollzieht und durch externe und interne Auslöser beeinflusst wird (Oliver 1992; Greenwood/Hinnings 1996; Lounsbury 2007).
Gerade Hochschulen sind als besonders stark durch die Umwelt institutionalisierte Organisationen zu sehen (Meyer/Rowan 1977) und durch das Zusammenwirken sehr unterschiedlicher Organisationsprinzipien geprägt (Henkel/Little 1999: 16). Es ist davon auszugehen, dass institutioneller Wandel der Hochschule im Sinne einer Konstruktion einer vollständigen Organisation mit hybriden Übergängen verbunden ist, wobei neue Konzepte und Modelle auf historisch gewachsene Institutionen projiziert werden (Bleiklie/Kogan 2007: 482; Ferlie et al. 2008: 340ff). So vermutet z.B. Krücken (2007), dass Reformbestrebungen im Hochschulwesen je nach gesellschaftlicher Ebene unterschiedliche Dynamiken haben: Auf der Ebene der wissenschaftspolitischen Anforderungen sei demnach eine wesentlich höhere Dynamik festzustellen als bei der faktischen Umsetzung von Reformen auf der organisationalen und individuellen Ebene. Somit würden sich Veränderungsprozesse auf der institutionellen Ebene der Hochschulen langsamer und gebrochen durch Spezifika der Organisation vollziehen. Insofern kann der gesellschaftspolitische Organisationsdiskurs von der Organisationsrealität deutlich abweichen. Solche Differenzierungen institutionellen Wandels sind anhand der oben entwickelten Argumentationen von Krücken/Meier (2006) und Brunsson/Sahlin-Andersson (2000) jedoch nur schwerlich zu fassen. Zwar entwickeln die Autoren Konzepte zur Erklärung institutionellen Wandels und geben Beschreibungen einzelner Elemente einer sich umfassend etablierenden Akteurskonstruktion, aber damit werden die verschiedenen Bereiche der Hochschulorganisation oder der zeitliche Verlauf institutionellen Wandels noch nicht eigens thematisiert. Doch wie lässt sich institutioneller Wandel hinsichtlich des Verlaufs und der Differenzierungen nach unterschiedlichen institutionellen Ebenen bzw. Elementen analysieren?
Die neoinstitutionalistische Organisationsforschung stellt für die Analyse institutionellen Wandels ein breites Feld unterschiedlicher Ansätze zur Verfügung. Für die Analyse des Wandels der Hochschulorganisation am Beispiel der Verwaltungsleitung wird im Rahmen dieser Arbeit auf das Konzept institutioneller Logiken als Analyseansatz für „shifting bases of legitimacy“ (Friedland/Alford 1991) zurückgegriffen, dessen zentrale Annahmen und Anwendungen es im nächsten Unterkapitel darzulegen gilt. Dabei wird argumentiert, dass institutioneller Wandel der Hochschulorganisation sich als Übergang von einer akademisch-bürokratischen Logik der Hochschulverwaltung zu einer postbürokratischen Logik des Hochschulmanagements beschreiben lässt.
