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6.1 Rechtsquellen der Hochschulregulierung

Die gesetzliche Regulierung des Hochschulwesens in Deutschland kann im internationalen Kontext als vergleichsweise umfassend eingeschätzt werden (Thieme 2004: 55ff.). Wichtige Impulse für die Regulierung des Hochschulwesens und die Herausbildung des Organisationrechts für Hochschulen in Deutschland sind auch durch die intermediären Organisationen der Wissenschaftspolitik auf Bundesebene vorangetrieben worden, wie z.B. durch die Westdeutsche Rektorenkonferenz (WRK) – später Hochschulrektorenkonferenz (HRK) – die Kultusministerkonferenz (KMK) und den Wissenschaftsrat (WR). Die Empfehlungen und Leitlinien dieser intermediären Einrichtungen haben nicht selten als einflussreiche Vorlagen für die Entwicklung von Gesetzesinitiativen auf Bundesund Landesebene fungiert.

Die zentrale Grundlage für die Regulierung von Hochschulund Wissenschaftseinrichtungen in Deutschland findet sich in Art. 5 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG), in dem u.a. die Freiheit von Forschung und Lehre postuliert wird. Diese grundgesetzlich garantierte Wissenschaftsfreiheit impliziert nach gängiger Auslegung eine umfassende Autonomie, die über die freie Ausübung von Forschung und Lehre hinausgeht und sich durch ein „objektiv-rechtliches Organisationsprinzip“ auch auf die Organisation von Forschung und Lehre und damit auf die akademische Selbstverwaltung bezieht (Oppermann 1996: 1020; SchultzGerstein 1984: 273).

Aufgrund der im Grundgesetz festgelegten Kulturhoheit der Länder fiel die weitergehende Regulierung des Hochschulwesens zunächst in den Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung der Bundesländer, die auch das Selbstverwaltungsrecht der Hochschulen in ihren Landesverfassungen festlegten (Pautsch/Dillenburger 2011: 2). Nachdem die Landesministerien in der Nachkriegszeit zunächst Richtlinien und Vorgaben verabschiedeten, die sich auf die Organisation der Forschung an den Instituten, die Personalstruktur der Wissenschaft und die akademische Selbstverwaltung bezogen (Pautsch/Dillenburger 2011: 9), erließen bis Anfang der 1970er Jahre die meisten Länder ihre ersten Hochschulbzw. Universitätsgesetze, die auch Vorgaben für die Leitungsund Verwaltungsorganisation beinhalteten (WRK 1971) [1].

Ab Ende der 1950er Jahre begann mit der Gründung des Wissenschaftsrats und der Einrichtung des Bundesministeriums für Forschung die Institutionalisierung bundesländerübergreifender Forschungspolitik (Bartz 2007: 45ff.; Weingart/Taubert 2006), die mit einer schrittweisen Stärkung des Bundes in der Hochschulpolitik und -gesetzgebung einherging (Gloss 1971). Dies geschah nicht zuletzt aufgrund der bisweilen heftigen Diskussionen um die Neuorientierung der Hochschulpolitik in den Ländern und mit dem Ziel, eine möglichst kohärente und einheitliche Entwicklung der Organisationsstrukturen für Forschung und Lehre im deutschen Hochschulsektor sicherzustellen (von Schenk 1976: 24). Mit der Einführung des Art. 75 Nr. 1a GG im Jahr 1969 wurde dem Bund eine Rahmengesetzgebungskompetenz für das Hochschulwesen übertragen, woran sich ein langwieriger Diskussionsund Verhandlungsprozess zur Ausarbeitung des ersten Hochschulrahmengesetzes (HRG) anschloss. Dabei ging es u.a. um kontroverse Fragen zur Organisation und insbesondere um die Demokratisierung der hochschulischen Entscheidungsprozesse (Hoymann 2010: 121ff.).

Das 1976 in Kraft getretene HRG bedeutete eine Konkretisierung der im GG garantierten Freiheit von Forschung und Lehre und enthielt als Rahmengesetzgebung deutschlandweit verbindliche Vorgaben auch für die Organisation der Hochschulen, die nunmehr seitens der Landeshochschulgesetze (LHG) „ausfüllungsbedürftig und -fähig“ waren (Hartmer 2004: 167; Dallinger et al. 1978). Mit den insgesamt sieben Novellierungen des HRG bis 2007 wiederholte sich dieser „Novellierungszyklus“ zwischen bundesstaatlicher Rahmengesetzgebung und der konkretisierenden Hochschulgesetzgebung der Länder. Obwohl das HRG grundsätzlich auf die Entwicklung möglichst einheitlicher Strukturen im deutschen Hochschulsektor abzielte (Ludwig 1984: 24), ermöglichten die Vorgaben zur Leitungsund Verwaltungsorganisation dennoch einige Spielräume für die Konkretisierungen im Rahmen der LHG. So kam es zu immer wiederkehrenden Forderungen nach einer schwächeren Regulierungsdichte im Hochschulwesen im Sinne einer stärkeren Differenzierung und eines stärkeren Wettbewerbs (Oppermann 1996: 1019).

Die wohl umfassendste Zäsur der Hochschulregulierung resultierte aus der vierten Gesetzesnovelle des HRG im Jahr 1998 durch die Streichung der §§ 6069 HRG, die die wesentlichen Rahmenvorgaben für die Leitung der Hochschule enthielten [2]. Mit dieser Novellierung des HRG entfiel auch die bis dato verbindlich vorgesehene duale Rechtsstellung der Hochschulen, die die Rechtsform der Hochschule als Körperschaft und als staatliche Anstalt vorsah. Damit ist es seit 1998 durch entsprechende Bestimmungen in den LHG möglich, eine andere Rechtsform der Hochschulen zu wählen. Auch die Vorgabe, dass die hochschulischen Verwaltungsangelegenheiten in einer „Einheitsverwaltung“ zu organisieren sind, entfiel. Insofern ist die mit dem hochschulpolitischen Ziel der „Stärkung der Hochschulautonomie“ erfolgte Novellierung des HRG im Jahr 1998 angesichts der gewährten Freiheiten für die Binnenorganisation der Hochschulen vor allem als eine „Organisationsreform“ zu verstehen, die zu einer stärker differenzierten Gestaltung der Organisationsund Leitungsstrukturen führen sollte (Knopp 2010: 113; Battis 2006).

Diese „Entkernung“ des HRGs (Lippert 1999) wurde zum Ausgangspunkt für eine Welle von Reformen der LHG. Seit 1998 haben alle Bundesländer mehrere Novellierungen ihrer LHG vorgenommen, die insbesondere im Hinblick auf die Leitungsund Verwaltungsorganisation der Hochschulen bisweilen umfassende Veränderungen enthielten und den Hochschulen erweiterte Spielräume hinsichtlich der Gestaltung der Binnenorganisation im Rahmen ihrer Grundordnungen überließen (Stifterverband 2002; Kluth 2004; Pautsch 2009; Sandberger 2011; Hüther et al. 2011). Mit dem Wegfall der organisationstrukturellen Vorgaben in den Absätzen 1 bis 5 des § 62 HRG besteht seit 1998 im Rahmen der LHG jedoch noch in viel stärkerem Umfang die Möglichkeit, unterschiedliche Formen der Leitungsund Verwaltungsorganisation zu entwickeln und es wurde konstatiert, dass dementsprechend mittlerweile sehr unterschiedliche Organisationsmodelle existieren (Hüther 2010: 437). Zudem haben sich viele LHG mit sogenannten Experimentierklauseln eines gestaltenden Regulierungsinstruments bedient, bei dem den Hochschulen innerhalb eines Erprobungsrahmens Abweichungen von den formalen Vorgaben der LHG ermöglicht werden, die erst nach einem gewissen Zeitraum der abschließenden staatlichen Genehmigung bedürfen [3].Insbesondere für die Erprobung neuer Organisationsund Leitungsstrukturen ist in den novellierten LHG sowohl vom Gesetzgeber als auch seitens der Hochschulen vielerorts von diesem Instrument Gebrauch gemacht worden. Mit dem endgültigen Rückzug des Bundes aus der hochschulrechtlichen Rahmengesetzgebung und der Streichung des Art. 75 GG im Kontext der Föderalismusreform 2006 fiel das Hochschulwesen wieder in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung der Bundesländer und ist somit Angelegenheit der LHG (vgl. Seckelmann 2011).

Die Vorgaben für die Leitung und Verwaltungsleitung der Hochschulen enthält § 62 Abs. 1 bis 5 HRG [4]. Diese umfassen die rahmengesetzlichen Vorgaben zur Stellung der Hochschulleitung, zu ihrer Zusammensetzung und zu den Kompetenzen sowie zur Wahl ihrer Mitglieder. Grundsätzlich beinhaltete das HRG und die darauf aufbauenden LHG eine Trennung der Gesamtorganisation in eine Zentralebene und eine Fachbereichsebene. Rektor/Rektorat bzw. Präsident/Präsidium als „Leitung der Hochschule“ wurden im HRG als zentrale Organe der Hochschule aufgeführt. In der gängigen Struktur der LHG befinden sich die auf die Leitung und Verwaltungsleitung der Hochschule bezogenen Vorgaben in einem zweiten Teil der Gesetze, zumeist in einem mit „Organe“ betitelten Abschnitt. Zudem sind in einigen früheren Fassungen der LHG die Bestimmungen zur Stellung des Kanzlers in einem gesonderten Artikel zur „Verwaltung“ der Hochschule aufgeführt. Doch welche konkreten Festlegungen hinsichtlich der Verwaltungsleitung wurden durch die LHG gemacht? Welche institutionellen und formalstrukturellen Veränderungen lassen sich im Zeitverlauf konstatieren?

Diesen Fragen soll im Folgenden auf der Basis einer Dokumentenanalyse der rechtlichen Bestimmungen in den LHG zwischen 1971 und 2013 nachgegangen werden. Das dabei gewählte Vorgehen der Dokumentenanalyse ist in Kapitel 4.1 erläutert. Für die Analyse wurden die hochschulrechtlichen Bestimmungen in den 11 bzw. 16 Ländergesetzen zu jeweils vier Zeitphasen (1971-1980; 19811990; 1991-2000; 2001-2013) untersucht [5]. Die Untersuchung beschränkte sich dabei auf die rechtlichen Bestimmungen in den LHG, welche als „Hochschulgesetz“ entweder für alle staatlichen Hochschulen oder aber differenzierend nach dem Hochschultyp als „Universitätsgesetz“ nur für die Universitäten gelten [6]. Die in einigen Bundesländern gesondert erlassenen Gesetze für Fachhochschulen bzw. Hochschulen ohne Promotionsrecht wurden nicht berücksichtigt. Damit ist zwar eine Konzentration auf einen institutionellen Hochschultypus verbunden, zugleich ermöglicht diese Vorgehensweise aber eine bessere Vergleichbarkeit der Entwicklung zwischen den Ländern und im Zeitverlauf.

Aufbauend auf den unter Kapitel 3.3.3 entwickelten strukturellen Elementen institutioneller Logiken der Hochschulorganisation und ihren organisationsfeldspezifischen Implikationen im Hinblick auf die Verwaltungsleitung werden bei der Untersuchung folgende Aspekte der organisationsrechtlichen Vorgaben detailliert in den Blick genommen. Unter Stellung der Verwaltungsleitung in der Hochschulorganisation (Kapitel 6.2) werden die Bestimmungen der LHG für die Verfassung der Hochschulleitung, die Organisation und Leitung der Hochschulverwaltung sowie deren Implikationen für die institutionelle Stellung der Verwaltungsleitung gegenüber bzw. innerhalb der Hochschulorganisation betrachtet. Daran anknüpfend nimmt das Unterkapitel Dienstlicher Status und Rekrutierung der Verwaltungsleitung (Kapitel 6.3) die hochschulrechtlichen Bestimmungen über den dienstlichen Status, die Mitwirkungsrechte bei der Auswahl sowie über die Qualifikationsanforderungen für das Amt der Verwaltungsleitung in den Blick.

  • [1] Für eine umfassende Darstellung der Entwicklung des Hochschulrechts in der Nachkriegszeit bis zur Entwicklung der ersten LHG vgl. Thieme 1956; Westdeutsche Rektorenkonferenz 1970; Gloss 1968, 1971
  • [2] Viertes Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 20.08.1998 (BGB1. I S. 2190)
  • [3] Die Hochschulen können in diesem Rahmen vom Gesetzestext abweichende Vorgaben z.B. für die Leitungsstruktur und Entscheidungsprozesse in ihren Grundordnungen erlassen und verpflichten sich im Gegenzug zur Berichterstattung und Evaluierung. Nach erfolgter Genehmigung und/oder erfolgreicher Evaluierung finden sich die erprobten Modellvorhaben nicht selten in den neuen Gesetzentwürfen wieder. Analog zu anderen Politikfeldern und Bereichen der öffentlichen Verwaltung können Experimentierklauseln daher durchaus als ein relativ gängiger Weg zur Vorbereitung „neuer Rechtsvorschriften“ gesehen werden (Schwarting 2003)
  • [4] Gemeint ist § 62 Hochschulrahmengesetz (HRG) in den Fassungen von 1976-1998
  • [5] Für jede Zeitphase wurde jeweils eine gültige Fassung des LHG herangezogen. Insofern im jeweiligen Zeitraum keine Änderung des LHG erfolgte, wurde die dementsprechend gültige Fassung des LHG aus der vorhergehenden Phase verwendet
  • [6] Für die Einsicht zu den zu Grunde gelegten LHG vgl. „Liste der Landeshochschulgesetze“ im Anhang
 
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