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13.3 Regierungssystem und Parteistaat

Vietnam ist ein Einparteienstaat. Die für kommunistische Parteiregime charakteristische, von Nordvietnam aus dem Sowjetsystem übernommene dualistische Struktur von Partei und Staat („Parteistaat“; vgl. Brooker 1995) wurde 1975 auf den Süden übertragen. Der ausdifferenzierte, stark hierarchische Parteiapparat mit Exekutivkörperschaften („Komitees“, „Sekretariate“) auf allen Ebenen der staatlichen Verwaltung sowie die Doppelrolle von Parteikadern als Amtsträger des Staates und Funktionsträger der Partei sichern der KPV die Kontrollund Entscheidungsmacht in Staat und Politik. In der politischen Praxis liegt die oberste politische Entscheidungsgewalt bei dem Zentralkomitee (ZK) und dem Politbüro der Kommunistischen Partei. Die nachfolgende Abb. 13.2 informiert über diese Doppelstruktur von staatlichen Institutionen und Parteiorganisationen.

Abb. 13.2 Doppelstruktur von Staat und Partei im Parteistaat Vietnams. Quelle: Menge (2011, S. 98) und eigene Ergänzungen des Autors

Die unikamerale Nationalversammlung ist nominell das höchste Staatsorgan. Die Exekutive besteht aus dem Staatspräsidenten und dem Premierminister. Letzterer steht der Regierung vor. Die rechtsprechende Gewalt liegt bei den Gerichten und der obersten Behörde der Staatsanwaltschaft (vgl. Kap. 13.5). Laut Verfassung übt die Nationalversammlung die gesetzgebende Gewalt aus, wählt den Staatspräsidenten sowie den Premierminister und bestätigt die weiteren Minister, den Vorsitzenden Richter am Obersten Volksgerichtshof und den Generalstaatsanwalt. Die Legislaturperiode beträgt fünf Jahre, die derzeit 500 Abgeordneten werden in einem System der absoluten Mehrheitswahl in Mehrpersonenwahlkreisen gewählt (vgl. Kap. 13.6). Lediglich ein Viertel der Parlamentarier übt das Mandat ganzjährig aus, die übrigen Abgeordneten gehen außerhalb der Sitzungsperioden anderen Tätigkeiten nach. Da die Nationalversammlung nur zweimal im Jahr tagt, jeweils im Frühjahr und Herbst, führt der Ständige Ausschuss faktisch einen Großteil ihrer Aufgaben. Er besteht aus dem Sprecher, vier Stellvertretern und den Vorsitzenden der zehn Fachausschüsse sowie den Leitern des parlamentarischen Freiwilligendienstes, des Büros für Gesetzgebungsaufgaben und dem Büro der Nationalversammlung. Der Ausschuss hat das Vorschlagsrecht für die Besetzung der Ausschüsse und des Staatlichen Rechnungsprüfungsamts, ist zuständig für die Interpretation der Verfassung und sein Vorsitzender (Parlamentssprecher) leitet das Verfahren der Verfassungsänderung.

Mit der Verfassung von 1992 kehrte Vietnam zur doppelköpfigen Exekutive aus Staatspräsident und Premierminister zurück, die 1980 zugunsten des Staatsrats als kollektiver Staatsführung aufgegeben worden war (Vasavakul 2006, S. 382). Der Präsident wird aus der Mitte der Nationalversammlung gewählt. Seine Amtszeit beträgt fünf Jahre, formal gibt es keine Amtszeitbeschränkung. Faktisch jedoch rotiert das Präsidentenamt nach maximal zwei Amtsperioden. Der Präsident repräsentiert die SRV nach innen und außen, ist Oberkommandierender der Volksarmee und hat den Vorsitz im Nationalen Verteidigungsund Sicherheitsrat. Zu seinen Kompetenzen gehören die Verkündung von Gesetzen und Verordnungen, das Amnestierecht sowie die Nominierung von Kandidaten für wichtige Staatsämter wie Vizepräsident und Premierminister. Letzterer wird aus der Mitte des Parlaments gewählt und führt die Ministerregierung. Deren Stellung wurde durch die Reform der Staatsverwaltung (Trennung von ökonomischen und Verwaltungsfunktionen) und der Regierungsstruktur (Zusammenlegung von Ministerien) seit Beginn der Doi Moi-Reformen gestärkt (Malesky et al. 2011).

Obwohl das vietnamesische Regierungssystem den Strukturen in anderen kommunistischen Staaten wie Laos (vgl. Kap. 6) und der Volksrepublik China ähnelt, bestehen zwei bedeutende Unterschiede. Da ist erstens die Verteilung der politischen Führungsfunktionen zwischen Generalsekretär des Zentralkomitees der KPV, Staatspräsident und Premierminister („Troika“). Diese Ämter sind, anders als in China oder Laos, seit 1992 personell getrennt (Tab. 13.1). Das wirkt der Machtkonzentration auf einzelne Führungsämter entgegen. Zudem wurde dem Premierminister die Autorität über die Zentrale

Tab. 13.1 Staatspräsidenten, Ministerpräsidenten und Vorsitzende der KPV (1976–2014)

Generalsekretär der KVP

Staatspräsident

Ministerpräsident bzw. Vorsitzender des Ministerrats

Le Duan (1960–1986)

Ton Duc Thang (1976–1980)

Pham Van Dong (1976–1987)

Truong Chinh (1986)

Truong Chinha (1981–1987)

Pham Hung (1987–1988)

Nguyen Van Linh (1986–1991)

Vo Chi Conga (1987–1992)

Vo Van Kiet (1988)

Do Muoi (1991–1997)

Lee Duc Anh (1992–1997)

Do Muoi (1988–1991)

Le Kha Phieu (1997–2001)

Tran Duc Luong (1997–2006)

Vo Van Kiet (1991–1997)

Nong Due Manh (2001–2011)

Nguyen Minh Triet (2006–2011)

Phan Van Khai (1997–2006)

Nguyen Phu Trong (2011 – )

Truong Tan Sang (2011 – )

Nguyen Tan Dung (2006 – )

Quelle: eigene Zusammenstellung

a Staatsratsvorsitzender.

Personalbehörde übertragen, was ihm erlaubt, Posten in der Staatsverwaltung zu besetzen, ohne zuvor die Parteigremien zu konsultieren (Malesky et al. 2011, S. 352). Zudem kann der Regierungschef seit 2006 das Parlament ohne Zustimmung der Partei um die Entlassung der Vorsitzenden der Volkskomitees, d. h. der Regierungsräte auf Provinzund Distriktebene, ersuchen (Abrami et al. 2013, S. 257). Die auf allen Ebenen der Staatsorganisation für die weltanschauliche Schulung und ideologische Aufsicht über die Verwaltung zuständigen Parteigliederungen haben keine direkten Befugnisse in Personalfragen und können Entscheidungen der zuständigen Regierungsoder Verwaltungsebene nicht überstimmen. Damit ist der Einfluss lokaler Kader auf die Rekrutierung und Beförderung von Staatsbediensteten zumindest formal deutlich geringer als beispielsweise in Laos (vgl. Kap. 6.3).

Die zweite Besonderheit betrifft das Verhältnis von Exekutive und Legislative. Von 1962 bis 1981 war die Nationalversammlung formal suspendiert. Die Gesetzgebung erfolgte durch Dekrete des Justizministeriums, des Präsidenten oder der Regierung. Wie Abuza (2001, S. 96) errechnet hat, wurden zwischen 1945 und 1986 insgesamt 8.914 Texte mit Gesetzeskraft erlassen. Hiervon waren 62 formelle Parlamentsgesetze und der Rest Präsidialanweisungen, Regierungsdekrete oder Verordnungen der Ministerien („sub-law documents“). Seit der Einleitung der Doi Moi-Reformen und insbesondere in den letzten etwa zehn Jahren hat das Parlament jedoch an Statur gewonnen. Zwar ist der Einfluss der Nationalversammlung auf die Gesetzgebung weiterhin relativ gering. Gesetzesinitiativen aus der Mitte der Versammlung sind nicht belegt. Gesetze werden in der Regel zwischen den Vorsitzenden der zehn Ausschüsse und Vertretern der Ministerien ausgehandelt (Malesky und Schuler 2013, S. 47). Immer öfter aber werden Gesetzesvorhaben nicht mehr unhinterfragt durchgewinkt (Hill 2008, S. 345). Tatsächlich hat die Nationalversammlung, im Unterschied etwa zu den Parlamenten in Laos und Singapur, auch Vorhaben der Regierung scheitern lassen, so 2006 den 56 Mrd. USD teuren Bau einer Trasse für den Hochgeschwindigkeitszug von Saigon nach Hanoi und 2011 die Verabschiedung eines sogenannten Hauptstadtgesetzes (Malesky et al. 2011, S. 344; Bergstermann und Geiger 2011). Zudem sind Parlamentskomitees wichtig für die Abschätzung der politischen Machbarkeit von spezifischen Politikvorhaben der Regierung (Schuler und Malesky 2014, S. 681). Darüber hinaus wurden eine Reihe neuer parlamentarischer Beteiligungsinstrumente geschaffen, wie die im nationalen Fernsehen übertragene Fragestunde, in der sich v. a. Abgeordnete aus „umkämpften“ Wahlkreisen (d. h. mit mehr Bewerbern als Mandaten) hervortun (Malesky 2014) und das 2013 erstmals durchgeführte Vertrauensvotum, bei dem die Parlamentarier über 47 hochrangige Regierungsvertreter abstimmten (Thayer 2014b, S. 355 f.). Personen, denen in zwei aufeinanderfolgenden Abstimmungen weniger als der Hälfte der Abgeordneten das Vertrauen ausspricht, sind zum Rücktritt verpflichtet. Das war zwar nicht der Fall, aber die Abgeordneten haben damit ein Instrument zur Hand, das es ihnen erlaubt, Kritik an der Amtsführung einzelner Minister und der Regierungspolitik zu artikulieren (Malesky 2014a).

Die Rechenschaftspflicht der Regierung gegenüber dem Parlament und die Transparenzwirkung der Ministerbefragungen sollte nicht überbewertet werden – eine funktionierende horizontale Rechenschaftspflicht und Gewaltenteilung existiert in Vietnam nicht. Gleichwohl sind die genannten Mechanismen nicht irrelevant. Das gilt auch für die potentielle Kooptationsfunktion, welche in der aktuellen Forschung häufig autoritären Legislativen beigemessen wird (Schuler und Malesky 2014). Zwar ist sie in geschlossenen Parlamenten ohne Opposition schwächer ausgeprägt, als in autoritären Systemen, die mehrere Parteien dulden (Gandhi und Przeworski 2007). Politikkompromisse und PolicyKonzessionen werden vor allem in den Führungsorganen der Partei ausgehandelt. Zudem bieten die Massenorganisationen der Partei, die strukturelle Vermischung von Partei und Staat sowie die Fusion von Kaderund Wirtschaftsinteressen effektivere Möglichkeiten der Verteilung von ökonomischen Renten, als die Nationalversammlung. Gänzlich bedeutungslos ist sie jedoch nicht. Mechanismen der Einbindung von sektoralen oder regionalen Interessen und konkurrierenden Machtgruppen im Sinne der „Kooptationsthese“ (Schuler und Malesky 2014) sind der formelle Einfluss, den die Ausschussvorsitzenden auf das Gesetzgebungsverfahren nehmen können; die Möglichkeit der Abgeordneten Stellungnahmen und Eingaben an die Ausschüsse oder Regierungsstellen zu richten, sowie der geldwerte Nutzen, den beispielsweise Abgeordneten mit Verbindungen zu Unternehmen und Investoren aus dem mit ihrem Mandat verbundenen Statusgewinn ziehen („reputation boost“, vgl. Truex 2014). Zudem bietet die Nationalversammlung der politischen Führung die Möglichkeit, Informationen über die politische Machbarkeit von Politikvorhaben zu gewinnen. Darüber hinaus setzt der verglichen mit anderen kommunistischen Autokratien höhere Grad an Wettbewerb in den zwischen Kandidaten umkämpften Wahlkreisen (vgl. Kap. 13.6) Anreize dazu, dass sich diese als Sachwalter lokaler Interessen profilieren. Das zwingt zur Berücksichtigung regionaler Interessen, was sich u. a. in einem stark umverteilenden System des vertikalen Finanzausgleichs zeigt (Malesky et al. 2011).

 
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