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14.4 Regierungssysteme

In sieben Ländern werden die Aufgaben eines Staatsoberhaupts vom Staatpräsidenten ausgefüllt. Je zwei Staaten sind Erb(Thailand, Brunei) oder Wahlmonarchien (Kambodscha, Malaysia). In den Letzgenannten ist die Rolle des Monarchen vornehmlich zeremonieller und integrativer Art. In Malaysia, wo der König aus den Reihen der traditionellen malaiischen Herrscher gewählt wird, ist er aber auch das lebendige Symbol für die staatsrechtliche Ungleichbehandlung der drei großen Volksgruppen. Ein innenpolitischer Machtfaktor ersten Ranges sind der autoritär herrschende Sultan in Brunei sowie der thailändische König. Allerdings steckt die thailändische Monarchie – traditionell der zentrale Legitimationsund Stabilitätsanker des politischen Systems – zusehens in einer Legitimationskrise.

Die Einordnung der Regierungssysteme in die Typologien der vergleichenden Regierungslehre ist nicht in allen Fällen problemlos möglich. Sonderfälle sind die autoritäre Monarchie in Brunei, wo der Sultan in Personalunion auch Premierminister ist, sowie Thailand, das bis zum Putsch vom Mai 2014 ein parlamentarisches Regierungssystem hatte und seither eine Militärregierung, deren Chef auch als Preminierminister amtiert. Eine Ausnahme unter den Regierungsystemen bildet auch Myanmar mit seinem durch das Parlament gewählten, aber unabsetzbaren Staatspräsidenten, der zugleich die Regierung leitet. Von den übrigen acht Systemen lassen sich je zwei als präsidentiell bzw. semipräsidentiell, in der von Shugart und Carey (1992) als „premier-präsidentiell“ charakterisierten Spielart mit einer relativ starken Stellung des Premierministers gegenüber dem direkt gewählten Staatspräsidenten, sowie vier als eindeutig parlamentarisch klassifizieren (vgl. Tab. 14.6).

Überlegungen zu einem Wechsel vom Präsidentialismus zum parlamentarischen Regierungssystem in den Philippinen erwiesen sich bislang als Glasperlenspiele (vgl. Santos et al. 1997; Rüland 2003). Allerdings wurde im Übergang von der Diktatur zur

Tab. 14.6 Typen von Regierungssystemen in Südostasien (Stand: 31/12/2014)

Einteilung nach Elgie (1999)

Einteilung nach Shugart und Carey (1992)

Zuordnung

Präsidentiell

Präsidentiell

Philippinen

Semipräsidentiell

Präsidentiell-parlamentarisch

Premier-präsidentiell

Ost-Timor Singapur

Parlamentarisch

Parlamentarisch

Kambodscha Laos Malaysia Vietnam

Sonderfälle

Brunei Myanmar Thailand

Quelle: eigene Zusammenstellung

Demokratie die präsidentielle Machtstellung eingeschränkt. In Indonesien wurde das Amt des Präsidenten formal kaum geschwächt, sondern zusätzliche und stärkere politische Ausgleichsmächte eingeführt. In beiden Fällen ist das Verbot der Wiederwahl, beziehungsweise die Beschränkung des Präsidenten auf maximal zwei Amtszeiten, die wichtigste Begrenzung präsidentieller Macht. Insgesamt zeigt ein Vergleich der Kompetenzen der vier direkt gewählten Staatsoberhäupter (Tab. 14.7), dass die Präsidenten in den Philippinen und Indonesien über ähnliche und deutlich stärkere Befugnisse verfügen als ihre Amtskollegen in Ost-Timor und Singapur. Insbesondere verfügen die Präsidenten nicht über die Autorität zum Erlass von Verodnungen mit unmittelbarer Gesetzeswirkung ohne Bestätigung durch das Parlament, welche in manchen Präsidialsystemen in Lateinamerika (Argentinien) und Osteuropa (Russland) als Einfallstor für die Aushebelung der

„checks and balances“ zwischen Exekutive und Legislative erwiesen hat (vgl. Carey und Shugart 1998).

Tab. 14.7 Kompetenzen der direkt gewählten Präsidentena

Osttimor (2002)

Singapur (1991)

Indonesien (2002)

Philippinen (1987)

Summe Gesetzgebungsrechte

4,5

2

8

7

Paketveto

1,5

0 (2)b

4

2

Einzelveto

0

0

0

3

Dekretmacht

0

0

2

0

Gesetzesinitiative

0

0

1

0

Budgetrechte

0

0

1

2

Antrag auf normenkontrolle

1

0

0

0

Referendumsinitiative

(2)c

2

0

0

Summe weitere Kompetenzen

4

5

11

11

Kabinettsbildung

1

0

3

3

Abberufung des Kabinetts

2

2

4

4

Zensusrechte des Parlaments

0

2

4

4

Parlamentsauflösung

1

1

0

0

Quelle: eigene Zusammenstellung

a Die Einordnung basiert auf der Skala von Shugart und Carey (1992, S. 150), die das Machtverhältnis zwischen Präsident, Kabinett und Parlament mit Hilfe von insgesamt 10 Indikatoren erfasst, ergänzt um die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren.

bNur im Bezug auf Gesetze unter Art. 21, 22, 142 und 148. Bestimmungen zur erleichterten Zurückweisung des Veto wurden 1996 in die Verfassung aufgenommen.

cAusführungsgesetz fehlt.

Die Datenlage erschwert systematische Analysen von Prozessen der Regierungsbildung und der parteipolitischen Zusammensetzung von Kabinetten, wie sie in der auf OECD-Staaten bezogenen vergleichenden Koalitionsforschung üblich sind. Immerhin lässt sich erkennen, dass Koalitionsregierungen im präsidentiellen System Indonesiens, im parlamentarischen Regierungssystem Thailands und im Semipräsidentialismus Ost-Timors (seit 2007) die Regel bilden. Auch in Kambodscha (bis 2013) und in Malaysia bestehen nominell Regierungskoalitionen. Zudem ist die Regierungsstabilität mit Ausnahme von Thailand relativ hoch. In den präsidentiellen Systemen ist dies bereits institutionell angelegt und lässt keine Rückschlüsse über das Verhältnis von Exekutive und Legislative zu. In den autoritären Systemen hingegen verweist dies auf die Dominanz der Exekutive über die Legislative, wobei unterschieden werden muss zwischen Systemen mit Kontrolle des Premierministers über das Kabinett (Kambodscha, Malaysia, Singapur) und Fällen der stärker kollektiven Regierungsführung wie Laos und Vietnam, wo die tatsächliche Gestaltungsmacht des Regierungschefs von seiner Position im Machtdreieck von Generalsekretariat, Präsidialamt und Premierminister abhängt.

In sechs Staaten besteht ein Zweikammerparlament. Die Zweiten Kammern unterscheiden sich nach Kreationsverfahren (Wahl, Ernennung, oder Mischtyp) und ihren formalen Mitwirkungsrechten im politischen Prozess (asymmetrische oder symmetrische Machtfülle). Im malaysischen Föderalismus repräsentiert die Zweite Kammer die Parlamente der Gliedstaaten, allerdings werden 44 der 70 Senatoren vom König auf Vorschlag des Ministerpräsidenten ernannt. In Kambodscha werden 57 der 61 Senatoren in acht regionalen Wahlmännergremien von den Deputierten der Distriktversammlungen und den Abgeordneten der Ersten Kammer gewählt, je zwei Senatoren werden von König ernannt und vom Abgeordnetenhaus gewählt. Die indonesische Regionalkammer (DPD) besteht aus unmittelbar gewählten Vertretern der Provinzen, das Oberhaus in Myanmar repräsentiert die Provinzen und Staaten, wobei ein Viertel der Abgeordneten vom Militär nominiert und die Übrigen direkt gewählt werden (vgl. Tab. 14.8). Der unmittelbar gewählte Senat der Philippinen repräsentiert nicht die einzelnen Provinzen, sondern die nationale Wählerschaft. Als Anachronismus kann der thailändische Senat betrachtet werden: Zwischen 1947 und 2000 wurden die Senatoren vom Regierungschef in Konsultation mit der Krone ernannt, von 2000 bis 2006 durch Volkswahl bestimmt. Seit 2007 wird der Senat zu etwa gleichen Teilen direkt gewählt und von einem regierungsunabhängigen Auswahlkomitee aus den Reihen der von Korporationen und gesellschaftlichen Organisationen vorgeschlagenen Kandidaten ernannt, was den Einfluss traditioneller Eliten auf die Zusammensetzung und eine konservative Grundhaltung der Zweiten Kammer gewährleisten soll (Chambers 2009).

Mit der Ersten Kammer formal gleichberechtigt sind der philippinische Senat und das Oberhaus in Myanmar. Aufgrund der symmetrischen und technisch inkongruenten Kammern ist der Kameralismusgrad Myanmars noch stärker einzustufen, als im symmetrisch-kongruenten System der Philippinen. In den anderen Staaten sind die Kompetenzen der Zweiten Kammer deutlich schwächer. So hat etwa die indonesische Regionalkammer nur Einfluss auf die zentralstaatlichen Entscheidungen, soweit sie die

Tab. 14.8 Kreationsverfahren und Zusammensetzung der Zweiten Kammern

Indonesien

Kambodscha

Philippinen

Thailand

Malaysia

Myanmar

Typ

Rel. Mehrheit in MPWK (SNTV)

Verhältniswahl in MPWK

Rel. Mehrheit in MPWK (bloc vote)

Rel. Mehrheit in EPWK

Rel. Mehrheit in ZWK

Rel. Mehrheit in EPWK

Sitze

132

61

24

t150

70

224

Davon ernannt

2

74

44

56

Anzahl der Wahlkreise

33

8

1

76

13

168a

Wahlkreis-größe

4

6–10

12b

1

2

14

Kandidatur

Individuell

Starre Liste

Individuell

Individuell

n/a

Individuell

Stimmgebung

1

1

12

1

n/a

1

Stimmver-rechnung

Wahlkreis

Wahlkreis

Wahlkreis

Wahlkreis

Wahlkreis

Wahlkreis

Elektor

Volkswahl

Kollegium, NV, König

Volkswahl

Volkswahl, Komitee

Parlamente, premier

Volkswahl, Militärchef

Wahlperiode

5

6

6

6

3

5

Erlaubte Amtszeiten

2

Unbegrenzt

2 (konsekutiv)

1 (konsekutiv)

2

Unbegrenzt

Quelle: eigene Zusammenstellung aus den Länderkapiteln, Hicken und Kasuya (2003); Croissant (2006)

a 12 Wahlkreise pro Provinz unabhängig von der Bevölkerungszahl.

bAlle drei Jahre wird die Hälfte der Senatoren gewählt.

Belange der Provinzen betreffen. Der thailändische Senat war als Kammer der Generäle und Staatsbeamten bis Anfang der 1990er Jahre das kompetenzstärkere Haus, hat seither aber nur noch stark beschränkte Kompetenzen (Chambers 2009, S. 32). Tatsächlich hat in keinem dieser vier Fälle die Zweite Kammer einen spürbaren Einfluss auf die Gesetzgebung oder erfüllt eine beratende Funktion als unabhängige Kammer zur Reflexion gesellschaftlicher Grundfragen, zumal in einigen Fällen (Malaysia, Kambodscha) die parteipolitischen Mehrheiten in beiden Kammern übereinstimmen.

Zu den konsensfähigen Erkenntnissen der Forschung gehört die Charakterisierung der Beziehungen von Exekutive und Legislative in Südostasien als exekutivlastig (Case 2011). Die Befunde der Länderkapitel bestätigen dies im Großen und Ganzen. Die Parlamente sind im Hinblick auf ihre formalen Kompetenzen, wie sie im Parliamentary Power Index (PPI) gemessen werden (Abb. 14.1), vergleichsweise schwach.

Hinsichtlich ihrer tatsächlichen Mitwirkung an der Gesetzgebung und der Kontrolle der Regierung gibt es allerdings Unterschiede, die in der formalen Kompetenzmessung des PPI so nicht zum Ausdruck kommen. Vergleichsweise einflussreich sind etwa der philippinische Kongress und der indonesische Volksrepräsentationsrat (DPR). Allerdings ist die Effizienz des Gesetzgebungsprozesses in beiden Fällen relativ niedrig. Das gilt vor allem für den philippinischen Kongress. Zwar ermöglicht „Pork-Barrel-Politik“ dem Präsidenten, trotz relativ schwacher formaler Kompetenzen proaktiv die Gesetzgebung zu beeinflussen, Policy-Koalitionen im Kongress zu bilden und eine zügige Bearbeitung von als vordringlich deklarierten Gesetzesvorhaben zu erreichen. Die Folge ist jedoch ein Ressourcen-intensives System der Aushandlung und Kompromissfindung, das einen vernünftigen Interessenausgleich und angemessene Lösungen für Kollektivgüterprobleme

Abb. 14.1 Stärke nationaler Parlamente in Südostasien (2007). Der PPI misst die aggregierte Stärke nationaler Parlamente in 118 Ländern zum Stichjahr 2007. Der Index reicht von 0 (geringste) bis 1 (größte Stärke). Hierzu werden insgesamt 32 Kompetenzarten dichotom gemessen (0/1) und die Summe durch 32 geteilt, d. h., ein Parlament, dass 16 von 32 möglichen Kompetenzen aufweist, erreicht einen PPI von 0,5. Keine Daten für Brunei. Quelle: Fish und Kroenig (2009)

kaum zulässt. Zudem weist die Zusammensetzung des philippinischen Kongresses im Vergleich zum indonesischen Parlament eine geringe soziale Repräsentativität auf.

Generell zeigen die Länderkapitel, dass sich die Funktionen der Parlamente in autoritären Regimen von denen in Demokratien unterscheiden, aber auch zwischen Autokratien unterschiedlich ausfallen. Die „Kooptationsthese“ der neueren Autoritarismusforschung, wonach Parlamente autokratischen Führern die Möglichkeit geben, politische Konzessionen und ökonomische Renten zu verteilen und hierdurch potentielle Oppositionseliten einzubinden, ein Forum zum Interessenausgleich zwischen konkurrierenden Teileiten bieten und einen Mechanismus der Elitenrekrutierung darstellen (Schuler und Malesky 2014), gilt am ehesten für elektorale Autokratien mit Oppositionsparteien im Parlament, wie Kambodscha, Malaysia und seit kurzem auch Myanmar, eingeschränkt aber nur für Singapur, da sich die regierende PAP andere Kanäle der Elitenrekrutierung erschlossen hat und die schwache Opposition kaum oder überhaupt nicht im Parlament vertreten ist. Für Einparteienstaaten wie Laos und Vietnam ist zu bezweifeln, ob Parlamente überhaupt im Sinne der Kooptationsthese relevant sind.

Gegenüber der Einbindungs-, Legitimationsund Informationsfunktion autoritäer Parlamente fallen die in Demokratien wichtigen Parlamentsfunktionen (Gesetzgebung, Wahlfunktion, Kontrollfunktion, Integrationsund Repräsentationsfunktion) naturgemäß schwächer aus. Der Nachweis, dass Autokratien ohne die Duldung von Oppositionsparteien oder Einparteienstaaten ohne ihre Parlamente weniger stabil wären, kann hier allerdings nicht erbracht werden (vgl. Pepinsky 2014). Zumindest für Vietnam lässt sich allerdings argumentieren, dass ein höheres Maß an Wettbewerb zwischen Kandidaten der Einheitsliste der Regimestabilität nutzt, indem sie die Einbindung von lokalen Parteieliten unterstützt, während die Stärkung der Kritikfunktion des Parlaments verbesserte Informationen über die Machbarkeit von Politikvorhaben und die Loyalität der Parteikader liefert. Umgekehrt veranschaulicht das Fallbeispiel Myanmar die subversive Wirkung, die mit der Einführung eines gewählten Parlaments auf autoritäre Regime einhergehen kann, wenn in der Regimekoalition Interessenkonflikte bestehen, die den Ausgangspunkt für Koalitionsbildungen zwischen den Parteien bilden und eine gut institutionalisierte, von der Regierung kontrollierte Regimepartei fehlt.

 
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