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14.5 Wahlen und Wahlsystem

Mit Ausnahme von Brunei gibt es überall in Südostasien Volkswahlen zum Abgeordnetenhaus. In jeweils vier Ländern wird auch die Zweite Kammer bzw. das Staatsoberhaupt unmittelbar vom Volk gewählt. Das allgemeine Männerund Frauenwahlrecht wurde zwischen 1933 (Thailand) und 1957 (Laos) eingeführt. Mitunter waren einzelne Bevölkerungsruppen ausgenommen, etwa buddhistische Mönche (Burma, Laos, Kambodscha, Thailand), Soldaten (Indonesien, Philippinen) oder religiöse Minderheiten, wie die Muslime in den Philippinen (bis 1946). Heute beträgt das aktive Wahlalter für die Parlamente meist 18 Jahre (Indonesien: 17 Jahre, Malaysia: 21 Jahre). Das passive Wahlrecht unterliegt mitunter weiteren Qualifikationsbedingungen (z. B. akademischer Bildungsgrad in Thailand) oder es gelten restriktive Kandidaturbedingungen für das Präsidentenamt, welche kleine Parteien (Indonesien) oder die Opposition (Singapur, Myanmar) benachteiligen. Eine landesweite Wahlpflicht besteht formell in Singapur und Thailand, wo deren Verletzung in der Regel aber nicht geahndet wird.

Die häufig lange, beispielsweise in den Philippinen bis 1907 zurückreichende Tradition von Wahlen als Verfahren zur Bestellung einer repräsentativen Körperschaft oder Person, kontrastiert mit dem Fehlen direktdemokratischer Verfahren. Zudem wurden solche Verfahren in der Vergangenheit von autoritären Machthabern als Ritual zur plebiszitären Legitimation ihrer Politik missbraucht, so in Myanmar, Kambodscha und den Philippinen (Kobori 2014). Gegenwärtig gewährt nur die philippinische Verfassung die Möglichkeit der Volksinitative, mittels derer das Volk unmittelbar auf die Änderung der Verfassung hinwirken kann. Zudem ist hierfür, wie auch in Myanmar, ein Volksentscheid obligatorisch. In Ost-Timor und Singapur kann der Präsident unter Umständen ein fakultatives Referendum über Verfassungsoder Gesetzänderungen initieren. Das Recht eines bestimmten Quorums der Bürgerschaft, eine Amtsenthebung von Amtsträgern zu beantragen, wird in Thailand (1997–2014) gewährt. Die Volksgesetzgebung, bei der sowohl die Initative als auch die Entscheidung formell bei den Bügern liegt, ist in keinem Land eingeführt.

Für das Präsidentenamt gelten unterschiedliche Wahlverfahren. In Indonesien dürfen nur politische Parteien oder Parteienbündnisse, die in der zuvor stattfindenden DPR-Wahl mindestens 20 % der Parlamentssitze oder 25 % der Wählerstimmen erringen konnten, Kandidaten aufstellen. In Ost-Timor und auf den Philippinen sind unabhängige sowie parteigebundene Kandidaturen zulässig, in Singapur hingegen nur „parteilose“ Bewerbungen. Während der Präsident in Indonesien, Singapur und Ost-Timor mit absoluter Mehrheit gewählt wird, was ggf. eine Stichwahl zwischen den zwei bestplazierten Kandidaten der ersten Runde erfordert, genügt auf den Philippinen die relative Mehrheit. In drei Staten wird das Staatsoberhaupt vom Parlament gewählt (Tab. 14.9).

Hinsichtlich der Systeme für die Wahl zum Abgeordnetenhaus lässt sich kein einheitlicher Trend in der Region erkennen. Die Gruppe der Verhältniswahlsysteme umfasst Indonesien, Kambodscha und Ost-Timor. Weitere vier Staaten praktizieren die relative Mehrheitswahl in Einer(Malaysia, Myanmar), Mehrpersonen(Laos), oder Einerund Gruppenwahlkreisen (Singapur). Die absolute Mehrheitswahl in kleinen Mehrpersonenwahlkreisen findet sich in Vietnam. Die Philippinen und Thailand haben seit 1998 bzw. 2001 ein Grabenwahlsystem, in dem die Mehrzahl der Abgeordneten in Eineroder Mehrpersonenwahlkreisen nach relativer Mehrheitswahl und ein kleinerer Anteil in einem nationalen (Philippinen) oder regionalen Mehrpersonenwahlkreisen nach Verhältniswahl (Thailand seit 2007) gewählt wird. Die beiden Wahlsysteme sind jeweils von einander völlig getrennt, d. h. es findet keine Mandatsoder Stimmenverrechnung statt (vgl. Tab. 14.10).

Tab. 14.9 Systeme der Präsidentenwahl

Methode

Entscheidungsregel

Amtszeit (Jahre)

Amtszeiten

Indonesien

1950–1959

Proklamation

1959–1998

MPR

Absolute Mehrheit

5

Unbegrenzt

1999

MPR

Absolute Mehrheit

5

2

2004-

Volkswahl

Absolute Mehrheit

5

2

Ost-Timor (2002-)

Volkswahl

Absolute Mehrheit

5

2

Philippinen

1935–1972

Volkswahl

Relative Mehrheit

4

2

1981–1986

Volkswahl

Relative Mehrheit

6

Unbegrenzt

1987-

Volkswahl

Relative Mehrheit

6

1

Singapur

1959–1990

Parlament

Absolute Mehrheit

4

Unbegrenzt

1991-

Volkswahl

Relative Mehrheit

6

Unbegrenzt

Myanmar

1947–1962

Parlament

Zweidrittelmehrheit

5

Unbegrenzt

1974–1988

Staatsrat

Ungeregelt

5

Unbegrenzt

2011-

Oberund unterhaus

Absolute Mehrheit

5

2

Laos (1991-)

Parlament

Zweidrittelmehrheit

5

Unbegrenzt

Vietnam (1980-)

Parlament

Ungeregelt

5

2

Quelle: eigene Zusammenstellung nach Länderkapiteln sowie Hicken und Kasuya (2003)

Der historische Vergleich der Wahlsystementwicklung zeigt, dass sich der heute gültige Grundtyp des Wahlsystems meist schon in der Kolonialzeit oder in den Jahren unmittelbar nach der Unabhängigkeit durchgesetzt hat (Nohlen et al. 2001){{}}. In Indonesien wurde über den Systemwechsel von 1999 hinweg das Wahlsystem der autoritären Phase beibehalten. Allerdings wurde 2009 eine unmittelbar wirksame Sperrklausel eingeführt und die zur sicheren Erlangung eines Sitzes notwendige Stimmquote durch die Verkleinerung der Wahlkreisgröße sukzessive erhöht. Auch in Myanmar orientierte man sich bei der Wiedereinführung des relativen Mehrheitswahlsystems (2008) an der eigenen Wahlrechtstradition. Die aktuelle Diskussion über den Wechsel zu einem Verhältniswahlsystem ist eher durch machtpolitische als theoretische Überlegungen bestimmt. In OstTimor wurde das als Kompromiss zwischen den Vereinten Nationen und der FRETILIN

Tab. 14.10 Wahlsysteme für die Wahl der ersten oder einzigen Kammer des Parlaments

Land

Verhältniswahl

Grabensystem

Mehrheitswahlsystem

Indonesien

Kambodscha

Ost-Timor

Philippinen

Thailand

Malaysia

Myanmar

Laos

Singapur

Vietnam

Sitze

560

123

65

299 (234/58)

480 (400/80)

222

440a

132

99

500

Davon ernannt

0

0

0

0

0

0

110

0

12

0

# Wahlkreise

77

24

1

234/1

157/10

222

330

17

27

188

Wahlkreisgröße

3–10

1–18

65

1/58

1–10

1

1

1/3–6

1–3

Kandidaturlisten

Offene Liste

Starre Liste

Starre liste

Individuell/ starre Liste

Individuell/ starre Liste

Individuell

Individuell

Einheitsliste

Individuell/ Team

Einheitsliste

Stimmgebung

1

1

1

1

Einzelstimme 1–3

1

1

n/ab

1

n/ab

Stimmenverrechnung

Wahlkreis

Wahlkreis

National

Wahlkreis

Wahlkreis

Wahlkreis

Tab. 14.10 (Fortsetzung)

Land

Verhältniswahl

Grabensystem

Mehrheitswahlsystem

Indonesien

Kambodscha

Ost-Timor

Philippinen

Thailand

Malaysia

Myanmar

Laos

Singapur

Vietnam

Mandatszuteilung

WZc

D'Hondt

D'Hondt

Rel. Mehrheit/ WZ

Rel.

Mehrheit/ WZ

Rel. Mehrheit

Rel. Mehrheit

Rel. Mehrheit

Rel. Mehrheit

Abs. Mehrheit

Sperrklausel

3,5 %

national

3%

–/2 %

Wahlperiode

5

5

5

3

4

5

5

5

5

5

Termlimit

3d

Quelle: eigene Zusammenstellung aus den Länderkapiteln, Nohlen et al. (2001); Nohlen (2009)

a Derzeit fünf gewählte Sitze vakant.

bWähler streichen Kandidaten, von denen sie sich nicht vertreten werden wollen, von der Liste.

cNiemeyer/Hare-Wahlzahlverfahren.

d Konsekutive Amtszeiten.

eingeführte Grabensystem 2007 zugunsten der Verhältniswahl in einem nationalen Wahlkreis mit dreiprozentiger Sperrklausel aufgegeben. Auch in Kambodscha ergänzten sich die Einflussnahme der Vereinten Nationen und die machtpolitischen Überlegungen der (großen) Parteien, die aufgrund der stark mehrheitsbildenden Effekte der Verhältniswahl in kleinen Wahlkreisen von dem 1993 eingeführten Wahlsystem profitierten (Nohlen et al. 2001, S. 18). Dem Wechsel zu einem Grabenwahlsystem in den Philippinen und Thailand lagen unterschiedliche Motive zugrunde. Auf den Philipinen begründete man die Einführung des Parteilistenverfahrens, bei dem es sich de facto um ein Quotensystem handelt, mit der besseren Repräsentation „marginalisierter“ Gesellschaftsgruppen im Kongress. In Thailand fanden vor allem Überlegungen zur Konzentrationsund Partizipationsleistung des Wahlsystems Eingang in die Reformdebatte. Mit der Einführung eines Grabensystems sollte die Zahl der Parlamentsparteien reduziert, die Bildung stabiler Mehrheiten gefördert und den Wählern größere Beteiligungschancen geboten werden (Kuhonta 2008). Der Wechsel zum Listenwahlverfahren in regionalen Mehrpersonenwahlkreisen (2007) folgte hingegen der umgekehrten Logik und sollte das politische Lager um den gestürzten Premierminister Thaksin Shinawatra schwächen.

Die Funktion und Bedeutung von Wahlen unterscheidet sich in Demokratien und Autokratien. In Indonesien, Ost-Timor, den Philippinen und Thailand (1992–2006, 2008– 2014) sind Wahlen das wesentliche Element der demokratischen Partizipation der Bürger. Ihnen kommt zentrale Bedeutung für die Legitimation des politischen Systems, die Auswahl der politischen Führung und als Instrument zur Kontrolle des Tun und Lassens der politischen Autoritäten zu. Das setzt Informationsrechte, Erklärungsund Rechtfertigungspflichten der Regierenden, politische Freiheiten und Medienfreiheit sowie die korrekte Durchführung der Wahl voraus. Diese Voraussetzungen sind in den genannten Fällen hinreichend erfüllt. Allerdings wird die prozedurale Integrität der Wahlen vor allem in Thailand und den Philippinen durch politisch motivierte Gewalt, organisatorische Probleme, Stimmenkauf und auch parteiische Wahlbehörden beeinträchtigt (Norris et al. 2014). Das hat zur Folge, dass die Bürger in beiden Ländern dem Wahlprozess überwiegend ein geringes Vertrauen entgegenbringen: Nach den Daten der Weltwertestudie sind gerage einmal 51,4 % der Befragten auf den Philippinen (Thailand: 62,8 %) der Meinung, die Wahlbehörden seien neutral. In beiden Ländern ist die Mehrheit der Wähler (58,8 bzw. 52,1 %) der Ansicht, dass Wähler bestochen werden und sogar 77,6 % der Befragten in den Philippinen glauben, dass sich die Reichen Wahlen kaufen (Thailand: 55,5 %; World Value Survey 2014).

In Laos und Vietnam unterliegen Wahlen der absoluten Kontrolle der Herrschaftspartei. Sie sind ein Instrument der Herrschaftsausübung, dienen der Wälhlermobilisierung und sollen die Einheit von Volk und Partei bekräftigen. In Singapur, Malaysia, Kambodscha und Myanmar (seit 2011) sind Wettbewerb und Wahlfreiheit in eingeschränktem Maße möglich. Auch hier sollen Wahlen die tatsächlichen Machtverhältnisse nicht in Frage stellen. In Staaten wie Kambodscha und Myanmar haben sie zudem wichtige Legitimationsfunktion nach außen.

Wie die Länderanalysen zeigen, greifen autoritäre Regierungen in Südostasien auf verschiedene Instrumente zurück, um zu verhindern, dass Mehrparteienwahlen zu unerwünschten Konsequenzen führen. Das „Menü der Manipulationen“ (Schedler 2002) umfasst vor allem Maßnahmen, die im Vorfeld der eigentlichen Abstimmung unfaire Bedingungen für den Wahlprozess schaffen und die Ungewissheit des Wahlausgangs verringern. Hierzu gehört die Manipulation der Zusammensetzung von Wahlkommissionen, unfaire Regeln der Wahlkampffinanzierung und der Wahlwerbung sowie die Ausgestaltung der technischen Elemente des Wahlsystems wie Wahlkreisgröße, Einteilung der Wahlkreise und Stimmenverrechnungsverfahren in einer Weise, die Oppositionsparteien benachteiligt. Eine geringere Rolle spielen Manipulationstechniken wie politische Gewalt, Wählerbestechung und offener Wahlbetrug, zumal sie häufig nationalen und internationalen Wahlbeobachtern nicht verborgen bleiben und insbesondere bei einem knappen Wahlausgang eher zu Protesten der Opposition führen, die sich beispielsweise in Malaysia und Kambodscha (2013) zunächst weigerte, das Wahlergebnis anzuerkennen.

In allen hier untersuchten elektoral-autoritären Regimen greifen die Machthaber bei der Ausgestaltung des Wahlsystems auf „self-serving rules of representation“ (Schedler 2002, S. 44) zurück, welche regimetreue Parteien bevorzugen und der Opposition einen Mandatsanteil entsprechend ihrem Sitzanteil verwehren. Ein geeigneter Indiktator, um dies zu messen, ist der von Michael Gallagher (1991) entwickelte Least Squares (Lsq)-Index. Er misst den Disproportionseffekt eines Wahlsystems mittels der gewichteten Abweichung der Differenz des Stimmenund Mandatsanteils aller Parteien in einem Parteiensystem bei einer oder mehreren Wahlen. Zwar spielen hinsichtlich der Disproportionalität auch wahlgeographische Faktoren, wie das Niveau der territorialen Homogenität der Wählerunterstützung für Parteien in den Regionen eines Landes und die Fragmentierung der Parteienlandschaft (Zweioder Vielparteiensystem), eine Rolle. Die Konstruktion des Wahlsystems selbst hat jedoch zweifelsohne eine starke Wirkung.

Tatsächlich erzeugen Wahlsysteme in autoritären Regimen eine markant höhere Abweichung der Stimmenund Sitzanteile der Parteien. Hiervon profitiert vor allem die stimmstärkste Partei, d. h. die Herrschaftspartei (Tab. 14.11). In Malaysia beispielsweise genügten der Barisan Nasional im Jahr 2013 bereits 47,4 % der Stimmen, um 59,9 % der Sitze im Abgeordnetenhaus zu besetzen. In Singapur ist der Effekt noch stärker und hat die Opposition viele Jahre vollständig von der parlamentarischen Vertretung ausgeschlossen. Auch in Kambodscha begünstigt das Mehrheitswahlsystem in kleinen Wahlkreisen mit überwiegend ungeradzahligen Wahlkreisen die herrschende Volkspartei.

 
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