Erkenntnisinteresse und Fragestellung

Untersuchungsgegenstand der Arbeit sind auf EU-Ebene ansässige NGOs. Dieser Akteurstypus wird zum einen gewählt, da die EU-Institutionen verstärkt mit auf EU-Ebene organisierten zivilgesellschaftlichen Organisationen kooperieren. Im Vergleich zu nationalen Akteuren haben sie bessere Zugangschancen zu europäischen Politikprozessen (Rek 2007: 152) – was wiederum Prämisse für die effektive Erfüllung ihrer Linkage-Funktion ist. Zum anderen machen ihre transnationale Organisation bzw. ihr intermediärer Charakter zwischen EU-Politik und nationalstaatlicher Mitgliedsbasis sie zu einem aussichtsreichen Akteur für die Deckung des Linkage-Bedarfs der EU. Durch ihre Zusammensetzung werden die verschiedenen Staaten sowie deren lokale und nationale Ebenen miteinander und mit der EU-Ebene verbunden. Die Studie ist in Anerkennung dieser Tatsache nicht jenem Forschungsstrang der Europäisierung zuzuordnen, der sich vorrangig (vergleichenden) Länderstudien widmet (für einen Überblick Eising 2008: 11f), sondern der Multilevel Governance-Perspektive, innerhalb derer die verschiedenen territorialen Ebenen in einen Analyserahmen integriert werden.

Die Forschungsfragen der Untersuchung, sind im Kontext der normativ geprägten Debatte um das Demokratiedefizit der EU zu verorten. Hier hat sich der Fokus in den letzten Jahren von der repräsentativen zur partizipatorischen Demokratie verschoben (Saurugger 2011; 2008a). So werden in Studien zur Rolle von NGOs meist die institutionellen Rahmenbedingungen, d.h. Reformbemühungen der Kommission bzw. neue partizipatorische Instrumente, wie der Ausbau des Konsultationsregimes, auf ihre Effekte hin untersucht (Quittkat 2011; Saurugger 2011; Smismans 2008; 2005; Kohler-Koch & Finke 2007; Hüller 2006), Typologien der Beziehung von zivilgesellschaftlichen Akteuren und EUInstitutionen entwickelt (Saurugger 2008a: 2) oder Machtstrukturen und Einflussmöglichkeiten von NGOs in den verschiedenen Politiknetzwerken betrach-

tet (Dür & de Bievre 2007; Risse 2006; Huget 2002) – mit divergierenden Ergebnissen^[1].

Die Linkage-Leistung von NGOs kann jedoch nicht allein mittels der Analyse ihrer Beziehungen zu politischen Institutionen erfasst werden (Hüller & KohlerKoch 2008: 158), da die von ihnen erhofften demokratisierenden Beiträge maßgeblich von der Art ihrer Beziehung mit Mitgliedern, Basis und Öffentlichkeit sowie ihrer internen Struktur abhängen. Es ist nötig, die Black Box NGO zu öffnen (Saurugger 2009; 2008a: 3).

Diese Arbeit setzt daher auf der Akteursebene an. Dabei werden nicht die, obgleich überaus relevanten, Aspekte des Zugangs zu politischen Arenen (Ferretti 2008; Friedrich 2008; Kriesi et al. 2007; Beyers 2002) oder Einflussmöglichkeiten von NGOs in Politikprozessen und Konsultationen behandelt, sondern deren (kommunikative) Leistung in Bezug auf ihre Rolle als Linkage-Agenten. Ergo wird die kommunikative Performanz der NGOs als Grundlage ihrer Linkage-Leistung und ihres demokratisierenden Potenzials verstanden.

„NGOs werden als zivilgesellschaftliche Vertreter einbezogen, um auf diesem Wege die lang vermisste Brücke zu den nationalen Bevölkerungen in Europa schlagen zu können.“ (Frantz 2007: 191)

Ausgangspunkt der Analyse bildet dieser und andere vermutete Effekte der Einbindung von NGOs in europäische Governance. Folglich stehen nicht die Bestrebungen der Kommission oder die institutionelle Gestaltung der NGO-Beteiligung im Fokus, sondern die Organisationen selbst. Die Analyseeinheiten sind die Handlungen einzelner NGOs, die Analyse ist insofern auf der Mesoebene der politischen Kommunikation angesiedelt.

Ihre transnationale Organisation erlaubt keinerlei Rückschlüsse auf Qualität und Dichte der Interaktion zwischen den Organisationsebenen. Sie garantiert nicht, dass „die Interessen der untersten Ebene in der Politik der NGO-Spitze repräsentiert werden“ (Roth 2001: 42). Eine systematische empirische Untersuchung der Kommunikationsprozesse ist bis dato jedoch ausgeblieben. Erst allmählich wird der Frage nachgegangen, inwiefern NGOs faktisch dazu in der Lage sind, Kommunikation zwischen Bürgern und politischem Apparat zu garantieren (Zimmer 2010).

Die Arbeit möchte einen Beitrag zur Schließung dieser Forschungslücke leisten. Im Fokus der Analyse stehen daher die Interaktionsbeziehungen bzw. die Kommunikationsstrategien^[2] und -kanäle von NGOs in deren Funktion als intermediäre Akteure im EU-Kontext. Von Interesse ist nicht nur die Kommunikation mit politischen Akteuren und strategischen Partnern auf EUoder nationaler Ebene, sondern speziell die Interaktion mit ihren Mitgliedern, seien es Organisationen oder natürliche Personen sowie der Kontakt zur Basis – in Gestalt der Mitglieder und Unterstützer ihrer Mitgliedsorganisationen oder der Begünstigten ihrer Aktivitäten – und der breiten Öffentlichkeit sowohl direkt, als auch vermittelt durch die Mitgliedsorganisationen. Insbesondere die letztgenannten Kommunikationstypen gehören zu den auf theoretischer wie empirischer Ebene vernachlässigten Aspekten der Zivilgesellschaftsforschung (Steffek et al. 2010: 1f; Hüller & Kohler-Koch 2008: 158), weshalb diesem Desiderat Rechnung getragen werden soll.

Abbildung 1 Analysemodell Quelle: eigene Darstellung

Der analytische Fokus liegt infolgedessen nicht auf der Einbindung von NGOs in Governance-Netzwerke und der Bewertung zivilgesellschaftlicher Einflusschancen, sondern auf den diesen Handlungen voranund nachgestellten kommunikativen Prozessen. Damit wird das Demokratisierungspotenzial von NGOs nicht allein in der Interessenvermittlung^[3] oder -aggregation gesehen, sondern auch in den Funktionen der Responsivität bzw. Verantwortlichkeit, der Sozialisierung und der Mobilisierung, die dem ihre Qualität als intermediäre Akteure beschreibenden Linkage-Konzept inhärent sind.

Die Analyse erfolgt vor dem Hintergrund der These, dass die u.a. durch die Kontextfaktoren des EU-Systems induzierte Professionalisierung eine Modifikation der Handlungsund Kommunikationsmuster der NGOs zur Folge hat, wobei der Fokus auf der binnensoziologischen Perspektive der Professionalisierung liegt. Basierend auf der Argumentation, dass derartige Adaptionsprozesse nicht bei allen Organisationen identisch verlaufen und kein adäquates Datenmaterial zur Professionalisierung von auf EU-Ebene tätigen NGOs vorliegt, werden verallgemeinernde Aussagen zu deren negativer Auswirkung hinterfragt. Es geht somit um die vermuteten Rückwirkungen der Adaption auf die Linkage-Funktion von NGOs und die Frage der Möglichkeit einer, die heutigen Gegebenheiten und besonderen Anforderungen europäischer Governance berücksichtigenden, Organisationsentwicklung, die trotzdem kompatibel mit dem zivilgesellschaftlichen Fundament der NGOs ist (Bode & Frantz 2009). Mit der Thematisierung der Auswirkungen des Organisationscharakters des EU-Systems auf die Organisationen selbst, wird das Augenmerk auf eine weitere Lücke in der NGO-Forschung gerichtet (Frantz & Martens 2006: 117).

„The professionalisation takes both the form of an increasing appeal to 'representation professionals' (lobbyists, consultancies, law firms) and the reorganisation of the internal structure of associations. As a consequence, one should be cautious when making claims as to the participatory nature of civil society involvement in EU governance.” (Smismans 2006: 15 [Herv. i. O.])

Dieses Zitat steht exemplarisch für ein NGOs zugeschriebenes Dilemma der Professionalisierung. Bedeutet das jedoch im Umkehrschluss, dass weniger professionalisierte Organisationen in höherem Maß die kommunikative Rückkopplung mit Mitgliedern und Basis suchen? Inwieweit es sich um eine negative Beziehung von Professionalisierung und Linkage handelt oder die Linkage-Leistung von auf EU-Ebene agierenden NGOs möglicherweise generell auf niedrigerem Niveau ist, als es die unterschiedlichen Demokratietheorien nahelegen und die EU-Institutionen erhoffen, bedarf der Überprüfung.

Vor dem Hintergrund eines normativen Erkenntnisinteresses, welches auf die Bedingungen legitimen europäischen Regierens gerichtet ist, zielt diese Studie darauf ab, die demokratisierenden Effekte von auf EU-Ebene agierenden NGOs anhand der Leistungen in Hinblick auf die ihnen zugesprochene Linkage-Funktion, bzw. der von ihnen geschaffenen Voraussetzungen zur Realisierung von Linkage, empirisch zu untersuchen und zu bewerten sowie eventuelle Einflüsse des Professionalisierungsgrades auf ebendiese zu beurteilen. Das Anliegen ist nicht, den Wandel der Linkage-Leistung einzelner NGOs nachzuzeichnen. Stattdessen werden zum Zweck der fundierten Einschätzung des Spannungsfeldes von Linkage und Professionalisierung, in Ermangelung entsprechenden empirischen Materials, zunächst Daten zum Stand der Professionalisierung von auf EU-Ebene agierenden NGOs erhoben und basierend auf den Ergebnissen ein systematischer Vergleich von Organisationen mit unterschiedlichem Professionalisierungsgrad vorgenommen. Damit wird dem von Saurugger (2008c) formulierten Desiderat einer nicht auf Einzelfallstudien basierenden Analyse der Professionalisierung, wie sie etwa für Parteien vorgenommen wurde, entsprochen.

Als besonders relevant erweisen sich die Leistungen der NGOs in Bezug auf die konkrete Ausgestaltung von Governance in der EU (Benz 2007; 2005). Speziell sie profitieren von den Bestrebungen der EU-Institutionen – genießen eine privilegierte Stellung, sind als Gesprächspartner anerkannt, werden in ihrer Arbeit (finanziell) unterstützt und es werden neue Instrumente etabliert, um ihnen den Zugang zu Politikprozessen zu ebnen (Kohler-Koch 2011b: 46; Aspinwall & Greenwood 1998). Kommission wie Europäisches Parlament (im Folgenden EP) stehen ihnen offen gegenüber, formulieren aber auch konkrete Erwartungen: NGOs sollen die Legitimität europäischer Entscheidungen erhöhen und die EU den Bürgern näher bringen, indem sie die kommunikative Kluft zwischen EU-Organen und Europäern überwinden (Kom 2000). Demgemäß sind sie„explizit „geadelte“ Akteure“ (Frantz & Martens 2006: 118 [Herv. i. O.]) und profitieren in ihren Interessenvertretungsbemühungen enorm von der Einschätzung der EU-Organe, dass durch sie die Bürgerferne der EU überwunden und europäischer Politik eine zusätzliche Legitimation verliehen werden kann (ebd.: 108). Sollten sie die Kommunikation mit den Bürgern zugunsten der Interaktion mit Entscheidungsträgern und Partnern vernachlässigen, sind diese Leistungen sowie die zugrundeliegenden Prämissen der authentischen Interessenrepräsentation und Bürgernähe anzuzweifeln. Die Erwartungen müssten revidiert werden, mit z.T. weitreichenden Konsequenzen für den von den EU-Institutionen eingeschlagenen Weg zur Verbesserung europäischer Demokratie.

Ferner ist die Struktur der internen und externen Kommunikationsprozesse nicht nur angesichts ihrer Linkage-Funktion von außerordentlicher Bedeutung, sondern auch mit Referenz auf die Black Box NGO (Curbach 2003: 70) und die anhaltende Debatte über mangelnde Transparenz, Rechenschaftspflicht und Verantwortlichkeit der Organisationen (Kotzian & Steffek 2011; Schröer 2009).

Vor diesem Hintergrund lässt sich das Erkenntnisinteresse der Studie in folgende Fragen fassen:

• Führt ein höherer Professionalisierungsgrad dazu, dass die Kommunikation mit politischen Autoritäten und strategischen Partnern gegenüber der Interaktion mit Mitgliedern, Basis und Öffentlichkeit überwiegt? Sind professionalisiertere NGOs deshalb weniger gute Linkage-Agenten als Organisationen mit niedrigerem Professionalisierungsgrad?

• Sind NGOs, deren Professionalisierung weniger vorangeschritten ist, bürgernäher und stärker in zivilgesellschaftlichen Handlungsmustern verhaftet? Su-

chen sie in höherem Maße die Öffentlichkeit und erbringen eine umfassendere Linkage-Leistung?

• Inwieweit schaffen es auf EU-Ebene agierende NGOs generell, den Balanceakt zwischen institutioneller Umwelt und Mitgliedschaft bzw. Basis zu meistern und ihrer Rolle als intermediärer Akteur gerecht zu werden?

Der Arbeit liegen demzufolge eine kausale und eine deskriptive Forschungsfrage zugrunde:

1) Wirkt sich die höhere Professionalisierung einer NGO zulasten der Linkage, insbesondere der kommunikativen Rückkopplung mit Mitgliedern und Basis aus?

2) Gelingt es auf EU-Ebene agierenden NGOs, dem erhöhten Bedarf an durch sie vermittelter Linkage im politischen System der EU gerecht zu werden?

Der facettenreiche Untersuchungsgegenstand erfordert eine Synthese verschiedener, sich ergänzender Forschungsansätze. In Konsequenz beinhaltet die Studie zentrale Erkenntnisse und theoretische Ansätze aus der demokratietheoretisch fundierten Zivilgesellschaftsund NGO-Forschung, Arbeiten zum europäischen Regieren sowie der Parteienforschung. Die Analyse erfolgt aus Perspektive des Zivilgesellschaftsund des Linkage-Konzepts. Obgleich die Verbindung zu den Bürgern, im Vergleich zu Parteien, nicht institutionalisiert ist (Frantz 2002: 58), ist sie – in Folge der Definition von NGOs als zivilgesellschaftliche Organisationen, analoger organisationssoziologischer Prämissen und normativer wie struktureller Rahmenbedingungen – der Beziehung von Parteien und Bürgern sehr ähnlich. Die Beziehungsmuster von NGOs und Bürgern werden daher mittels eines Konzepts aus der Parteienforschung – dem Linkage-Konzept untersucht. Argumentation und Analyse folgen dabei im Wesentlichen den Ausführungen von Poguntke (2002; 2000). Das Linkage-Konzept erweist sich darüber hinaus dank seiner Mehrdimensionalität als besonders geeignet zur Analyse der (kommunikativen) Beziehungen und Leistungen von NGOs. Es fasst zahlreiche der den Organisationen als intermediären Akteuren zugewiesenen Funktionen und wirkt der Gefahr verkürzter Schlussfolgerungen betreffend ihres Demokratisierungspotenzials in Folge der Konzentration auf nur einen Aspekt entgegen.

Das Zivilgesellschaftskonzept wiederum bietet einen normativen Leitfaden bezüglich der Rolle und Aufgaben intermediärer Organisationen in den diversen Stadien europäischer Governance, im Kontext der Debatte um die Legitimation des EU-Systems (Smismans 2006: 10). Es dient daher dazu, die Erwartungen an NGOs und damit deren Demokratisierungspotenziale herauszuarbeiten. Zudem ermöglichen die Funktionszuweisungen an zivilgesellschaftliche Akteure Spezifikationen und Modifikationen des auf Parteien rekurrierenden und in einigen inhaltlichen und strategischen Aspekten eher vagen Linkage-Konzepts. Anhand

dessen können die Besonderheiten von NGOs bzw. die, wenn auch für die fokussierten Funktionen geringen Unterschiede zwischen Parteien und NGOs berücksichtigt und die einzelnen Dimensionen in dieser Beziehung konkreter herausgearbeitet sowie operationalisiert werden. Beide Konzepte erlauben außerdem eine Bewertung der faktischen NGO-Potenziale.

Des Weiteren werden Erkenntnisse aus der Organisationssoziologie sowie Ansätze der politischen Kommunikationsund der Sozialen Bewegungsforschung berücksichtigt. Letztere erklären die Entstehung von NGOs (McCarthy & Zald 1987; Hellmann 1998), ebenso wie Veränderungsprozesse, z.B. den Ausbau der Beziehungen zu bestimmten Akteuren und bieten einen umfassenden Analyserahmen der Professionalisierung (Saurugger 2009; Martens 2005a). Die Ergebnisse der Bewegungsforschung gestatten, wie die Resultate der Parteienforschung, nicht nur die Identifizierung der Professionalisierungsgründe, sondern erlauben eine Einschätzung der Rückwirkung der Professionalisierung auf NGOs bzw. deren Linkage-Leistung, welche im Rahmen dieser Studie überprüft wird.

• [1] So schlussfolgert Smismans (2008) in seiner Fallstudie, dass mehr horizontale Arrangements nicht automatisch zu mehr partizipativer Governance im Sinne der Involvierung aller Stakeholder führen. Ebenso wird der Beitrag von Online-Konsultationen als ambivalent bewertet (Quittkat 2011). Nach Kohler-Koch und Finke (2007) divergieren die Beteiligungsoptionen der Zivilgesellschaft je nach Politikfeld und beschränken sich auf Angelegenheiten, bei denen die EUOrgane eine Konsultation als wichtig erachten
• [2] Der Begriff Strategie bezeichnet „mitteloder langfristig angelegte, situationsübergreifende Regelsysteme oder Kalküle, bei denen eine zweckrationale Beziehung zwischen Zielen und Mitteln angenommen wird und deren Zugrundelegung auf einer Erfolgsorientierung basiert“ (Jun 2010: 30; siehe auch Raschke & Tils 2007).
• [3] Interessenvermittlung ist nach Jarren und Donges (2011: 119) der Oberbegriff für drei analytisch unterscheidbare Funktionen: Die Generierung von Interessen, deren Aggregation und die Artikulation. Schmitt (2002: 5ff) definiert den Begriff hingegen als den mehr oder weniger erfolgreichen Prozess, in dem politikbezogene Forderungen der Bürger in die Politik übertragen werden. Diese Arbeit folgt der zweiten Definition; Aggregation wird hier nicht unter den Begriff Interessenvermittlung gefasst