Parteien als zentrale Linkage-Agenten?

In Konsequenz der oben aufgezeigten Entwicklungen schwand der Rückhalt der Parteien in der Bevölkerung; eine Repräsentationsund Partizipationslücke wurde sichtbar (Bender & Wiesendahl 2011: 19). Jene Bürger, die parteipolitisch nicht mehr mobilisierbar waren, wurden im Kontext der NSB aktiv (della Porta

& Diani 1999; Meyer & Tarrow 1998). Folglich spiegelt deren verstärkte Aktivität und ihr Mobilisierungserfolg (Poguntke 2002; Katz & Mair 1995; 1996; Katz 1990) die wahrgenommene Abnahme der Steuerungsfähigkeit traditioneller politischer Akteure wider (Seifer 2009; Wiesendahl 2001b; Keck & Sikkink 1998; Wahl 1996), was bereits in den 1970er und 1980er Jahren über „emerging alternative organizations“ (Poguntke 2000: 18; Lawson & Merkel 1988) diskutieren ließ. Alternativen werden speziell mit Blick auf internationale Politik diskutiert, wobei NGOs eine prominente Stellung einnehmen (Roth 2005: 91; Risse-Kappen 1995: 280). Durch ihre Europäisierung, die „Erweiterung des Wahrnehmungshorizontes und des politischen Handlungsraumes um die europäische Dimension“ (Kohler-Koch et al. 2004: 177), nehmen sie die Impulse des EUSystems in ihrem politischen Vertretungsanspruch und ihrer Organisationsstruktur auf. Sie werden als die Akteure betrachtet, deren Europäisierung am weitesten vorangeschritten ist (Kriesi et al. 2007: 51; Frantz & Martens 2006: 74). Angesichts ihrer universellen Ziele und transnationalen Organisation bzw. der so geschaffenen Schnittstelle von nationalem und transnationalem Raum, scheinen sie besonders geeignet, sich unabhängig von nationaler Wählerklientel für gesellschaftliche Anliegen einzusetzen und den erhofften Brückenschlag zwischen den Ebenen zu bewerkstelligen.

„Hinter dieser Hoffnung in NGOs steckt der Befund, dass Parteien und Verbände als Transmissionsriemen – anders ausgedrückt: als Interessenvermittlungsakteure – in Zeiten der Nationalstaaten (…) recht gut funktionieren konnten; mit den veränderten Bedingungen, besonders mit der Zunahme grenzüberschreitender Probleme haben die Parteien aber an Organisationskraft, Legitimation und Vertrauen in ihre Problemlösefähigkeit in der Bevölkerung messbar verloren.“ (Frantz & Martens 2006: 124f)

Die oben erläuterte herausragende Stellung der Parteien im politischen System wird durch die Realität europäischen Regierens teilweise relativiert. NGOs sind zunehmend als Verhandlungsakteure in europäische Governance-Netzwerke eingebunden und haben dadurch verbesserte Möglichkeiten der Verwirklichung von Linkage.

Daneben gelingt es den nationalen Parteien im EU-System bis dato nicht, ihre Linkage-Funktion wahrzunehmen (Poguntke 2008: 11). Ein weiterer Punkt auf der „demokratischen Mängelliste“ (Tiedtke 2005: 43) ist deswegen das Fehlen von europäisch handelnden Parteien. Infolgedessen mangelt es an jenem politischen Wettbewerb, der den Bürgern „gestatten würde, eine sinnvolle Beziehung zwischen ihren eigenen Vorstellungen und der jeweils realisierten europäischen Politik herzustellen.“ (Abromeit 2002: 20) Auch die einzelnen Fraktionen der europäischen Parteibünde kommen der Rolle als Träger von transnationalen Ideologien (Haas 1958: 5) nur unzureichend nach; sie führen ihre Wahlkämpfe vorwiegend mit nationalen Themen. Ebenso kommen Ayirtman und Pütz (2005: 398 ff) in ihrer Analyse nicht nur zu dem Ergebnis, dass die europäische partizipative Infrastruktur in Gestalt der Europarteien lediglich schwach ausgebildet ist und parteiinterne Beteiligungsmöglichkeiten gering sind. Sie unterstreichen darüber hinaus, dass es den Europarteien an gesellschaftlicher Verwurzelung und öffentlichkeitswirksamer Arbeit mangelt, weshalb sie ihre Vermittlerrolle zwischen europäischer Politik und Bevölkerung nur ungenügend wahrnehmen können (siehe auch Mair & Thomassen 2010).

Im Gegensatz dazu sind NGOs per definitionem stark gesellschaftlich verwurzelt (Rek 2007: 152) und sowohl in ihren Handlungen, als auch kommunikativ in hohem Maße auf ihre Anhänger bezogen (Jarren & Donges 2006; Habermas 1992). Als zivilgesellschaftliche Organisationen „fühlen sie sich aufgerufen, ihre politischen Positionen in engem Austausch mit ihren Mitgliedern zu definieren, in die Öffentlichkeit hineinzuwirken und die Bürger zu mehr zivilgesellschaftlichem Engagement zu bringen.“ (Kohler-Koch & Buth 2011: 207) Danach erfüllen sie die zentralen, dem Linkage-Konzept inhärenten, Funktionen und sind unabhängig von der demokratietheoretischen Perspektive ein wichtiger Akteur in Bezug auf den Linkage-Bedarf im EU-System sowie die Minderung demokratischer Defizite.

„NRO (…) bringen lebensweltliche, manchmal utopische, oft sachbezogen-realistische und von ihrem Anspruch her gemeinwohlorientierte Argumentationen und Sichtweisen in den Politikprozess ein. Sie stellen politische Öffentlichkeit und Transparenz her und tragen so zur Kontrolle der politischen Macht bei, setzen diese unter politischen Stress und Legitimationsdruck und erhöhen zugleich die Legitimation politischer Entscheidungen, die die Filter der NRO-Welt durchlaufen haben. NRO greifen vernachlässigte Themen auf, bilden oft flexiblere und offenere Organisationsstrukturen als Parteien und traditionelle Verbände heraus und tragen dazu bei, die Politik in die Gesellschaft zurückzuholen“ (Messner 2004: 6).

Dieses Zitat fasst die angenommenen Leistungen von NGOs gut zusammen, zeigt aber auch, die Erwartungen sind hoch. So werden sie von einigen als „Inbegriff demokratischer Erneuerung“ (Nohlen 2009: 658) gesehen. Ihr besonderer Stellenwert für die EU-Politik wurde u.a. in dem von der Kommission veröffentlichten Diskussionspapier „Ausbau der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen der Kommission und Nichtregierungsorganisationen“ (2000) und im

„Weißbuch des Europäisches Regierens“ (2001) hervorgehoben. Die Vertretung von Interessen bestimmter Bevölkerungsgruppen und ihr Beitrag zur Formierung einer europäischen öffentlichen Meinung sowie zur partizipativen Demokratie werden betont.

Obgleich dem Weißbuch aufgrund des Fokus auf Output-Legitimation ^[1], ein reduziertes Demokratieverständnis vorgeworfen wird (Erikson 2001), erkennt die Kommission in diesem die Bedeutung von NGOs für europäische Politik explizit an. Deren Einbindung ist an zwei Erwartungen geknüpft: Sie sollen die kommunikative Brücke zu den Bürgern schlagen und als Legitimationsressource fungieren. Diese Hoffnung gründet in der Argumentation, dass NGOs als Korrekturinstanzen wirken, die Output-, wie auch Input-Legitimation eines politischen Systems erhöhen (Curbach 2003: 135ff) und insofern das Dilemma von Systemeffektivität und Bürgerbeteiligung (Dahl 1994) auflösen. Eine Ausweitung gesellschaftlicher Teilhabe in Gestalt von NGOs verspricht somit doppelten Legitimitätsgewinn für die Entscheidungen der EU-Institutionen (Greven 2012: 56f; Kotzian & Steffek 2011; Eising & Kohler-Koch 2005: 57ff).

So können NGOs die EU-Organe über Probleme (auf lokaler und nationaler Ebene) in Kenntnis setzen und bspw. die repräsentative Rolle des EP qualitativ aufwerten (Heinelt et al. 2005: 283). Nach Warleigh (2003: 26) führt die schwache Stellung der Europarteien zu einer „advocacy void“. Auch die Chance, dass einzelne Stimmen via direktpartizipatorischer Optionen Gehör finden, ist gering – einige, wie die Europäische Bürgerinitiative, sind außerdem äußerst

Voraussetzungsvoll ^[2]. Ergo erfordert es organisierte Gruppen, wie NGOs, die als Sprachrohr gegenüber Entscheidungsträgern fungieren (Ruzza 2006; Benz 2005;

Abromeit 2002). Zudem wird vermutet, dass sie die Intensität der Anliegen besser vermitteln können als formale Repräsentationskanäle (Fung 2003: 523; Warren 2001). In diesem Zusammenhang bieten sie den Bürgern alternative Optionen der Politikbeeinflussung (Sudbery 2003: 86) und tragen im Sinne der InputLegitimation zu authentischer Interessenvertretung, vergrößerter Bandbreite der Interessen und der Realisierung des demokratischen Prinzips politischer Gleichheit bei (Cohen & Rogers 1995: 43).

Die Stärkung der Legitimation der EU-Organe bezieht sich aber auch auf Erwartungen aus deliberativer Perspektive (Magnette 2006; Smismans 2005; Eriksen & Fossum 2000). Für NGOs soll in Ermangelung politischer Macht in Form von Drohund Sanktionspotenzial charakteristisch sein, dass sie sich auf öffentlich vorgebrachte Argumente stützen (Demirovic 2001: 148), um ihren Anliegen Gehör zu verschaffen. Jene Anstrengungen sollen Vernunft und Gemeinwohlorientierung der vertretenen Interessen (Lösch 2005: 119f) und folgerichtig auch der politischen Entscheidungen im Sinne der Output-Legitimation gewährleisten.

Basierend auf diesen Prämissen wird NGOs nicht nur die Interessen-, sondern auch Entscheidungsvermittlung und Herstellung der Anschlussfähigkeit zuteil. Die in wissenschaftlicher Literatur und politischer Praxis präsenten Argumente lauten: NGOs schaffen ein Bewusstsein für europäische Angelegenheiten (Finke 2005; Warleigh 2001), sie beeinflussen die öffentliche Meinung (Steffek et al. 2008; Warren 2001: 70ff) und tragen zur Entstehung transnationaler Debatten bei. Es wird ein Beitrag zur Öffentlichkeit sowohl aus repräsentativ-liberaler, als auch aus deliberativer Sicht erwartet (Gerhards 2002) ^[3].

„Die europäischen NRO (…) können der Kommission als zusätzliche Kanäle dienen, so daß [sic] Informationen über die Europäische Union und deren Politik möglichst viele Personen erreichen, die von dieser Politik betroffen sind.“ (Kom 2000:7; Altides 2011; Beyers 2004)

Es wird angenommen, dass NGOs den Bürgern nicht nur gesellschaftlich relevante europäische Themen besser vermitteln können als politische Autoritäten, sondern sie auch mit alternativen Informationen versorgen (Seifer 2009: 28); womit die Zurechenbarkeit bzw. Kontrolle europäischer Governance verbessert werden (Steffek & Nanz 2008: 7; Brand et al. 2000). Sie fungieren als Watchdogs, welche die Handlungen der Entscheidungsträger beobachten (im Folgenden Monitoring) und ihre Anhängerschaft respektive die Öffentlichkeit über diese aufklären (Altides & Kohler-Koch 2009: 1f; Scholte 2007: 323). Damit üben sie eine Kontrollfunktion aus und fordern durch ihre Aktivitäten die demokratischen Standards Transparenz, Accountability und Öffentlichkeit ein. Ihre Informationsstrategien und die Bemühungen der Präsenz im öffentlichen Raum sind

Grundlage einer weiteren Hoffnung: der Beitrag zur Entstehung einer (wie auch immer beschaffenen) europäischen Öffentlichkeit ^[4] (de Schutter 2002), nicht nur als Kommunikationsraum (Saxer 2006) bzw. Raum der verdichteten politischen Kommunikation und Voraussetzung deliberativer Verfahren, sondern als konstitutives Merkmal der Demokratie.

NGOs betreiben Willensbildung und versuchen, den Bürgern ihre Sichtweisen nahe zu bringen. In diesem Kontext wird angenommen, dass sie transnationale Diskurse anstoßen (Curbach 2003: 136; Janett 2000: 146), wodurch sie auch marginalisierten Gruppen die Strukturen zur Partizipation in politischen Diskursen bieten (Schmalz-Bruns & Hitzel-Cassagnes 2003). Sie gelten gemäß des deliberativen Demokratiemodells als Träger jener Diskurse und tragen zur grenzüberschreitenden Formation politischer Meinungen sowie issue-spezifischer Öffentlichkeiten bei (Finke 2005: 42; Eder et al. 1998) ^[5]. Diese Art von Öffentlichkeit ist weder an den Nationalstaat gebunden, noch setzt sie eine kollektive Identität voraus, sondern bezieht sich auf die kooperativen Anstrengungen all jener, die über gemeinsame Anliegen und die Folgen von Handlungen miteinander verbunden sind (Schmalz-Bruns 2002: 277).

Im Rahmen ihrer Willensbildungsbemühungen stellen NGOs den Bürgern bestimmte Problemlagen allgemeinverständlich dar und auch mit dieser Strategie ist eine zentrale Hoffnung verknüpft. Mit der so realisierten Komplexitätsreduzierung tragen sie zur Erfüllung einer zentralen Funktion politischer Kommunikation bei. Denn Voraussetzung bedeutungsvoller Partizipation ist das Wissen über wesentliche Vorgänge, also das Aufnehmen und Verstehen von Informationen (van Deth 2000: 117; Mayer 2001: 115; Lutz 2006: 16). Die Informationsleistung von NGOs ist aufgrund dessen unmittelbar mit der Input-Legitimation des EU-Systems verknüpft. In gleichem Maß erlaubt sie den Bürgern, ein Verständnis europäischer Politikprozesse zu entwickeln und ihre Anforderungen an diese nicht zu überspitzen (van Deth 1996 b: 384); was wiederum bedeutsam ist für die Output-Legitimation, als die wahrgenommene Leistungsfähigkeit des politischen Systems.

Ferner wird die Vermutung formuliert, dass NGOs die Herausbildung von Bürgertugenden und politischen Kompetenzen fördern (Warleigh 2003; Putnam 2000) und zur Verbreitung eines Bewusstseins für demokratische Grundsätze (Civic Virtues) beitragen (Eising 2001: 294), indem sie den Bürgern Partizipationsmöglichkeiten abseits vom Gang zur Wahlurne bieten (Maloney 2006: 99). Sie fungieren als „Schulen der Demokratie“, in denen demokratisches Bewusstsein sowie zivile und politische Verhaltensweisen (Civic Skills) erlernt werden (Fung 2003; Cohen & Rogers 1995; Tocqueville 1976; Pateman 1970; Almond

& Verba 1963), welche idealiter zu höherem Interesse an Politik und genereller politischer Beteiligung führen.

Kohler-Koch (2011c: 51) weist auf die Problematik der sehr unterschiedlichen Rollenzuschreibungen in der Bewertung des Demokratisierungspotenzials hin:

„Hinzu kommt, dass die Zivilgesellschaft in unterschiedlichem Licht gesehen wird, je nachdem ob ihr Beitrag zur demokratischen Entwicklung der EU, (…) oder zum besseren Funktionieren der EU-Politik untersucht wird.“ (ebd.)

Die Darlegungen der mit der Klassifizierung von NGOs als zivilgesellschaftliche Akteure verbundenen Hoffnungen und Erwartungen unterstreichen, dass ihr Demokratisierungspotenzial weit über die aus pluralistischer Perspektive vordergründige Interessenvermittlung hinausgehen kann. Ihr Wert soll keinesfalls geschmälert werden – sie ist mit Sicherheit einer der wichtigsten Verdienste von NGOs und steht bei auf EU-Ebene agierenden Organisationen oftmals im Vordergrund. Ihr Demokratisierungspotenzial umfasst aber zahlreiche weitere Leistungen, wie sie in partizipatorischen und deliberativen Sichtweisen impliziert sind. Das verdeutlicht die Gefahr verkürzter Schlussfolgerungen, infolge einer Bewertung ihres Potenzials mit exklusivem Fokus auf einen der in Kapitel 3.1 angeführten Blickwinkel auf die Zivilgesellschaft, weswegen in dieser Arbeit, auch in Anerkennung der von Kohler-Koch erläuterten Problematik, eine bewusst breit angelegte Analyse des Demokratisierungspotenzials erfolgt. Von Interesse ist dabei auch die Frage, inwieweit sich ein eventueller Fokus auf Interessenvermittlung zulasten der übrigen Linkage-Dimensionen auswirkt. Die hier skizzierten Erwartungen an NGOs dienen dabei als Orientierung zur Einordnung und Bewertung ihrer Linkage-Leistung.

• [1] Scharpf (2006; 1999a) differenziert in Anlehnung an Easton (1965) zwischen Inputund Output-Legitimation. Erstere betont die Herrschaft durch das Volk. Entscheidungen sind legitim, wenn sie von den authentischen Präferenzen der Bürger abgeleitet werden können. Demnach geht es darum, inwieweit politische Prozesse den Bürgern Chancen der Partizipation und Kontrolle eröffnen. Für die output-orientierte Perspektive, ist Herrschaft für das Volk entscheidend. Entscheidungen sind anerkennungswürdig, wenn sie effiziente und effektive Lösungen für die Betroffenen hervorbringen, bspw. Sicherheit oder Mehrung des Wohls aller (Forst & SchmalzBruns 2011: 2; Abromeit 2002: 146; Nohlen 2002: 276)
• [2] Mittlerweile gibt es diverse Programme zur Bürgerbeteiligung. Ihre Repräsentativität ist wie die Responsivität der EU-Organe aber unklar (Kohler-Koch 2012). So bleibt trotz Nennung des Grundsatzes der partizipativen Demokratie im Verfassungsvertrag, direkte Bürgerbeteiligung meist beschränkt (Kohler-Koch 2011d: 244). Für die weitere Debatte siehe Trenz (2009) und Greven (2007); zur Diskussion über die Bürgerinitiative siehe Kohler-Koch (2012) und Greven (2012)
• [3] Das repräsentativ-liberale Modell basiert auf der Prämisse, dass politische Entscheidungen durch den Wahlmechanismus an den Bürgerwillen gekoppelt sind. Damit die Bürger eine Wahlentscheidung treffen können, bedarf es für sie der Möglichkeit sich zu informieren. Informationsvermittlung und Kontrolle politischer Entscheidungsträger kommt der Öffentlichkeit zu, welche diese als Beobachtungssystem in ihren Kommunikationsangeboten abbildet. Dabei konstituiert sich Öffentlichkeit primär über Massenmedien (Gerhards 2002: 136 ff)
• [4] Im Zuge der, aus den verschiedenen Demokratiekonzeptionen resultierenden, divergierenden normativen Funktionszuweisungen besteht kein Konsens über das „Anforderungsprofil“ europäischer Öffentlichkeit (Latzer & Sauerwein 2006: 15). Es soll hier nicht um eine Auseinandersetzung mit den diversen Öffentlichkeitskonzeptionen gehen. Für diese und die Konstitutionsbedingungen europäischer Öffentlichkeit siehe u.a. Preuß (2013), Langenbucher & Latzer (2006), Trenz (2005b; 2003), Wessler (2004), Eder (2000) und Gerhards (1993a)
• [5] In Anerkennung der Tatsache, dass die eine Öffentlichkeit nur als theoretisch-normatives Konstrukt denkbar ist, dominiert die Vorstellung, dass sich Öffentlichkeit in der Praxis über Teilöffentlichkeiten konstituiert, weshalb von segmentierter Öffentlichkeit gesprochen wird (Latzer & Sauerwein 2006: 11). Teilöffentlichkeiten werden wiederum als soziale Gruppen verstanden, deren Mitglieder untereinander in gewisser Verbindung stehen und deren Handeln auf ein bestimmtes Interesse ausgerichtet ist (Grunig & Hunt 1984)