Exkurs – Bedeutung von Linkage für auf EU-Ebene agierende NGOs

Die besondere Art europäischen Regierens ist eine wichtige Rahmenbedingung für das Handeln von NGOs. Sie bildet die Grundlage der durch sie vermittelten Linkage und der damit verbundenen Erwartungen des Beitrags zur Minderung demokratischer und legitimatorischer Defizite im EU-System, demonstriert aber auch die Bedeutung ihrer kommunikativen Leistungen.

Die EU ist dank ihrer politischen Relevanz und der Optionen zivilgesellschaftlicher Partizipation zu einer zentralen Anlaufstelle für NGOs und andere Interessenvertreter geworden, gleichzeitig ist sie gerade deswegen mit dem Vorwurf einer undemokratischen Politikgestaltung konfrontiert (Frantz 2007: 190). In Folge verstärkter NGO-Präsenz wird befürchtet, „dass in einem hochgradig differenzierten politischen System mit einer Vielzahl von Interessenakteuren ein Maß an Intransparenz droht, das aus demokratietheoretischer Sicht unerwünschte Folgen für die demokratische Entscheidungsfindung nach sich ziehen kann“ (Frantz & Martens 2006: 109). Aus normativer Sicht wirft das GovernanceKonzept darum Fragen der demokratischen Legitimation auf (Papadopoulos 2007; 2004; Benz & Papadopoulos 2006), die in Hinblick auf die Anforderungen an die Linkage-Leistung von NGOs berücksichtigt werden müssen. Nach Rhodes (1997: 222; 2002) tendieren Verhandlungsnetzwerke dazu, die Öffentlichkeit auszuschließen; sie entziehen sich der Kontrolle durch Parlamente und Wähler (Mohr et al. 2005). Die Rechnung mehr Governance gleich mehr Demokratie geht daher nicht auf. Rückschlüsse, wonach die Effektivität politischer Entscheidungen (Moravcsik 2002; Scharpf 1999a; Majone 1999) oder die Partizipation zivilgesellschaftlicher Akteure in Anbetracht ihrer Gemeinwohlorientierung bzw. ihrer Unabhängigkeit (Rosenau 1995: 32) bereits die demokratische Legitimation sichern, sind, unter Bezugnahme auf oben angeführte demokratische Standards, zu kurz gegriffen. Vielmehr sind Aussagen, welche die Legitimation europäischen Regierens allein durch NGO-Beteiligung gesichert sehen, kritisch zu bewerten.

„[I]n jedem Fall können aber weder Netzwerke noch kooperative Politik per se als demokratische Governance bezeichnet werden, vielmehr erfordert diese eine Verbindung von offenen Verhandlungssystemen, die diskursive Willensbildung erlauben, und funktionierenden Repräsentationsbeziehungen innerhalb der beteiligten staatlichen und gesellschaftlichen Organisationen.“ (Benz 2004: 26)

Verhandlungsdemokratische Strukturen und die Einbindung von NGOs vermögen die demokratische Qualität europäischer Politik nur insoweit zu steigern, als hinreichende Anschlusskommunikation und dadurch Transparenz, Öffentlichkeit und Kontrolle verwirklicht sind.

Demzufolge ist der Aspekt Accountability in den letzten Jahren sowohl im wissenschaftlichen Diskurs, als auch in der Praxis europäischen Regierens immer mehr in den Vordergrund getreten (Curtin et al. 2010; Bovens et al. 2010; Papadopoulus 2008; Wiener 2008; Bovens 2007) [1]. Mit dem Anspruch, deutlich zu machen, wer welche Interessen vertritt und wer in den Politikprozess involviert ist (Frantz 2007: 190), haben die EU-Organe diverse Bestrebungen unternommen, um Transparenz zu schaffen. Einheitliche Standards für Konsultationen wurden aufgestellt und auch die von den EU-Institutionen publizierten Informationen sind umfangreich; obgleich der Zugang durch Sprachbarrieren und technische Defizite beeinträchtigt wird (Kohler-Koch 2012: 67). In diesem Kontext sind auch die Anforderungen an NGOs seitens der Kommission zu sehen. Das Zugeständnis an ihren Stellenwert für europäisches Regieren geht mit dem Gebot einher, ein höheres Maß an Transparenz und Verantwortlichkeit gegenüber Mitgliedern und Unterstützern sowie Offenheit und Repräsentativität zu gewährleisten (Kom 2001: 5, 20), ein Grund, weshalb das Linkage-Konzept um die Dimension der Accountability erweitert wird.

Konkret bedeutet dies, dass zur Umsetzung der demokratischen Standards die an Politikprozessen beteiligten Akteure selbst in die Verantwortung genommen werden müssen (Scholte 2007: 306). Das Demokratisierungspotenzial von NGOs ist also eng an ihre eigene Legitimation gebunden, wobei in dieser Arbeit insbesondere die normative Legitimation (Beetham 1991) adressiert wird.

In Folge der Anerkennung durch die EU-Institutionen finden sich NGOs in einer veränderten Situation. Obwohl sie über keinerlei formale demokratische Legitimation verfügen, sind sie nicht mehr nur intervenierende Akteure, sondern vertreten immerhin partiellen Partizipationsanspruch gegenüber den EU-Organen (Saurugger 2011). Zwar hängt ihr Einfluss auch immer von ihren organisationellen Ressourcen ab, es ist aber davon auszugehen, dass zumindest in den Politikbereichen in welchen die Entscheidungskompetenz auf EU-Ebene liegt, u.a. durch den Ausbau des Dialogs mit der Zivilgesellschaft und die Erwähnung der partizipatorischen Demokratie im Vertrag von Lissabon (Kohler-Koch 2011b: 41), ein signifikanter Einflussgewinn für NGOs stattgefunden hat. In diesem Kontext wird die Legitimation von NGOs verstärkt diskutiert (Leggewie 2003: 149; Rucht et al. 2003; Curbach 2003, Benz 2001) – speziell die demokratische Qualität der internen Prozesse und ihre Accountability werden adressiert (Charnovitz 2006; Johns 2003) – gleichwohl rückten auch diese Aspekte erst jüngst in den Fokus empirischer Untersuchungen (siehe etwa Kotzian & Steffek 2011).

Legitimation ist, ebenso wie Accountability, Responsivität und Repräsentativität [2] kein unumstrittenes Konzept. Dennoch bedingen sie sich gegenseitig und sind in der Analyse der Interaktionsbeziehungen von NGOs mit Mitgliedern, Basis und Öffentlichkeit untrennbar miteinander verbunden. Denn Legitimation erreichen NGOs durch Responsivität gegenüber den Anliegen ihrer Anhänger und Mechanismen der Accountability (Halpin 2006). Der Fokus liegt dabei immer auf Möglichkeiten die NGO-Aktivitäten nachzuvollziehen, d.h. der Kontrolle von „unten“ (Steffek & Hahn 2010: 3; Bauer 2005; Warleigh 2003). Trotz der variierenden Konnotationen mit der Begrifflichkeit „von unten“ (Steffek & Hahn 2010) – sie reichen von Begünstigten über Mitglieder und Unterstützer bis zur breiten Öffentlichkeit – ist die kommunikative Rückkopplung zentral. Um ihren Anspruch als legitime Vertreter von Bürgerinteressen aufrecht zu erhalten, muss die Verantwortungskette bis zu den Bürgern reichen (Kohler-Koch 2011a: 15). Die Legitimation von NGOs ist also untrennbar an ihre Linkage-Funktion gebunden.

NGOs sind nicht nur Akteure politischer Kommunikation, sie sind politische Akteure, die auf „Basisanbindung an die Zivilgesellschaft und das Vertrauen der Bürger angewiesen sind, wenn sie ohne legitimierende Wahl als AgendaSetter und Advocacy-Akteure agieren wollen.“ (Frantz 2007: 193) Der Verweis auf ihre normative Ausrichtung scheint keinesfalls ausreichend, um ihren Einfluss zu legitimieren. Der Bezug auf „gute“ Werte schließt nicht aus, dass NGOVertreter Eigeninteressen verfolgen (Heins 2002: 46). Andere rekurrieren auf ihre Abhängigkeit von der (finanziellen) Unterstützung der Anhänger als funktionales Äquivalent formaler demokratischer Legitimation (Klein 2002: 4). Nicht nur, dass mit dem Verweis auf die Abhängigkeit von Spenden (organisationsinterne) Kommunikationsdefizite nicht verharmlost werden dürfen (Geiger 2005). Die Kausalität ist allein wegen der teils massiven finanziellen Förderung von öffentlicher Seite in Frage zu stellen: 2/3 der in Brüssel vertretenen NGOs wurden mit Kommissionsmitteln gegründet, ein Großteil erfährt weiterhin starke Unterstützung (Michalowitz 2000). Das Budget einiger NGOs speist sich zu 90% aus Geldern der EU-Institutionen (Greenwood 2007: 343f). Die enorme Relevanz von Spenden für das Überleben der Organisation, welche die Rückbindung an den Willen der Mitglieder und Anhänger sichern soll, ist nicht zwangsläufig gewährleistet. Eher scheint die authentische Interessenvertretung in Gefahr, denn massive staatliche Förderung birgt das Risiko der Kooptierung in sich (Hirsch 2003; Hulme & Edwards 1997; Bichsel 1996). Ergo werden nicht nur in Konsequenz von Skandalen um korrekte Mittelverwendung verstärkt kritische Stimmen, hinsichtlich der Glaubwürdigkeit der Organisationen, laut (Schröer 2009: 142; Frantz 2007: 182).

Beiträgen, die nach strikt pluralistischer Auffassung argumentieren, dass normative Konzepte wie interne Demokratie inadäquate Kriterien für die Legitimation von NGOs sind (Goodin 2003), sei daher in Anlehnung an Steffek et al.

(2010: 4f) entgegengehalten, dass derartige Strukturen Voraussetzung sowohl für effektive Linkage, als auch für die Legitimation der Organisationen sind und die Exit-Option keine hinreichende Möglichkeit ist, der Unzufriedenheit mit der NGO Ausdruck zu verleihen. Es muss möglich sein, deren Aktivitäten nachzuvollziehen, da ansonsten die für demokratische Interessenrepräsentation unerlässliche Rechenschaftspflicht nicht erfüllt ist.

„Whether the engagement of international NGOs (…) promotes democratic accountability of international multisectoral problem solving turns in part on the extent to which they develop their own capacities for institutional accountability to their members and stakeholders.” (Brown 2000: 287 zitiert nach Beisheim 2004: 335)

Die Legitimationsquellen von NGOs müssen jenseits von proklamierter Gemeinwohlorientierung und der Ausrichtung an universalistischen Werten liegen; diese reichen in einem anspruchsvollen demokratietheoretischen Sinne nicht aus. Substanziell für die demokratisierenden Effekte ihrer Beteiligung an Governance-Prozessen, ist ihre Beziehungen zu den Mitgliedern sowie zu Basis und Öffentlichkeit. Damit ihre Einbindung in Verhandlungen die gewünschte Bürgernähe generieren kann, muss seitens der NGOs Responsivität und Accountability realisiert und folglich regelmäßige kommunikative Rückkopplung mit diesen Stakeholdern ihres Organisationshandelns gegeben sein.

„(…) groups should be open with transparent decision-making processes and an accountable

and responsive leadership in order to promote democracy itself.” (Maloney 2008: 80)

Viele Organisationen haben die Herausforderung erkannt und „Codes of Conduct“ entwickelt, um Fragen der Accountability zu begegnen. So riefen im Jahr 2006 elf internationale NGOs (u.a. Greenpeace und Oxfam) eine „Accountability Charter“ ins Leben, in der sie sich auf „responsible advocacy, good governance and transparency“ (Steffek & Hahn 2010: 2) verpflichten. Einige Autoren sprechen daher von einem empirisch wahrnehmbaren Trend höherer normativer Standards (Steffek & Hahn 2010; Scholte 2007: 323; Jordan & van Tuijl 2006). Inwieweit diese Standards unter den auf EU-Ebene agierenden NGOs etabliert sind, gilt es zu prüfen.

  • [1] Für den Global Governance-Kontext siehe Scholte (2007), Jordan & van Tuijl (2006) und Charnovitz (2005)
  • [2] Zur Debatte über die Festlegung des Repräsentativitätsaspekts durch die Kommission siehe Kohler-Koch (2011b: 43 ff), Steffek & Hahn (2010) sowie Greenwood & Halpin (2007)
 
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