Die Politische Ökonomie der Entwicklung

In wirtschaftlicher Hinsicht hat sich Südostasien in den letzten drei Jahrzehnten als außerordentlich erfolgreich erwiesen. Noch in den späten 1960er Jahren hatte der schwedische Ökonom und Nobelpreisträger Gunnar Myrdal (1968) die Entwicklungsaussichten Südund Ostasiens als „asiatisches Drama“ beschrieben. Ein Vierteljahrhundert nach Myrdal verkündete die Weltbank ihre Botschaft vom „Wunder“ der ebenso rasanten wie erfolgreichen Wirtschaftsentwicklung Ostund Südostasiens (Weltbank 1993). Nur wenige Jahre später beendete die Asienkrise den im Weltbankbericht zum Ausdruck gekommenen Optimismus. An die Stelle der Würdigung der Entwicklungsstrategien als nachahmenswertes Modell für andere Regionen trat nun vor allem die Kritik ihrer Schwächen (Jackson 1999).

Fakt ist, dass Ostund Südostasien zwischen 1950 und 1998 die am schnellsten wachsende Wirtschaftsregion der Erde war. In dieser Zeit ist das japanische Bruttoinlandsprodukt pro Kopf jährlich um 8,1 % gewachsen, d. h. dreimal so schnell wie in den USA und doppelt so rasch wie in Westeuropa (Maddison 2006). Südkorea, Taiwan, Singapur und Hongkong gelang der Aufstieg zur Newly Industrialized Economy (NIC). Schließlich entwickelten sich auch Malaysia, Thailand, Indonesien, China und Vietnam zu Hochwachstumsländern (Ichimura und Morley 1999).

Die Frage nach den Ursachen für das rapide Wachstum der asiatischen Ökonomien in der zweiten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts hat in der Forschung eine intensive Debatte zu den politischen Faktoren wirtschaftlicher Entwicklung und den Wechselbeziehungen zwischen Wirtschaft, Gesellschaft und Politik („Politische Ökonomie“) ausgelöst. Mit Ausnahme von Singapur stand Südostasien in dieser Diskussion lange Zeit im Schatten der nordostasiatischen Wirtschaftswunderländer Japan, Südkorea, Taiwan sowie China (Felker 2009, S. 51). So ist es zu erklären, dass sich bis weit in die 1990er Jahre hinein in der westlichen Öffentlichkeit die Annahme halten konnte, Südostasien wäre Teil eines einheitlichen Entwicklungsmodels, unter das sich die verschiedenen nordund südostasiatischen Entwicklungspfade trotz ihrer länderspezifischen Besonderheiten einordnen lassen.

Die Gründe für die relativ spät einsetzende Beschäftigung mit der Wirtschaftsentwicklung der meisten Staaten in Südostasien sind vielfältig. Zum einen hat keine Volkswirtschaft in der Region auch nur annähernd die weltwirtschaftliche Bedeutung der nordostasiatischen Ökonomien. Zum anderen entfalteten die südostasiatischen Volkswirtschaften mit Ausnahme von Singapur erst relativ spät ihre Wachstumsdynamik (vgl.

Tab. 2.8 Wachstumsraten des Bruttoinlandsprodukts pro Kopf in Südostasien im internationalen Vergleich (1820–1998)

Keine Daten für Brunei Darussalam und Ost-Timor. Quelle: Maddison (2006)

Tab. 2.8). Darüber hinaus erschwerten extreme Entwicklungsunterschiede die vergleichende Analyse der politischen Ökonomie in der Region. Während in Singapur, Thailand und Malaysia das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf zwischen dem ersten Ölpreisschock und der Asienkrise um durchschnittlich mehr als 6,5 % pro Jahr zugelegt hat, waren es in Indonesien und Vietnam knapp 5 %, in den restlichen Ländern jedoch deutlich weniger.

In der Systematik der Weltbank (2014) lassen sich die elf Staaten der Region entsprechend ihres Pro-Kopf-Einkommens in drei Gruppen unterteilen: gering entwickelte Länder mit niedrigem Einkommen (Burma, Kambodscha und Laos); Länder mit einem mittleren Einkommensniveau, die in eine untere (Indonesien, Philippinen, Ost-Timor, Thailand, Vietnam) und eine obere Kategorie (Malaysia) unterschieden werden, sowie Länder mit hohem Einkommen (Singapur, Brunei). Dabei zeigt der diachrone Vergleich, dass das Wohlstandsgefälle innerhalb der Region in den letzten fünf Jahrzehnten stark zugenommen hat, während die Rangfolge unter den Staaten weitgehend konstant geblieben ist. Mit anderen Worten: jene Länder, die schon 1950 am wenigsten entwickelt waren, bilden auch heute das Schlusslicht in der Region, während Gesellschaften, die bereits am Ende der Kolonialzeit wirtschaftliche und soziale Entwicklungsvorsprünge besaßen, diese noch weiter ausbauen konnten. Die einzige Ausnahme sind die Philippinen, die ihren Entwicklungsvorsprung gegenüber den meisten anderen Staaten nicht bewahren konnten (vgl. Tab. 2.9).

Die Ursachen des regionalen Entwicklungsgefälles lassen sich nicht auf einen Faktor reduzieren. Verschiedene Wirkungsgrößen spielen eine Rolle, darunter die Ausstattung eines Landes mit natürlichen Ressourcen, die sozialen und wirtschaftlichen Ausgangsbedingungen zum Zeitpunkt der Unabhängigkeit, kulturelle Faktoren und Einflüsse aus der internationalen Politik. Relevant sind aber auch politische Variablen wie Herrschaftsideologie und politische Ordnung, der Grad effektiver Staatlichkeit und politischer Stabilität sowie die entwicklungspolitischen Strategien der politischen und militärischen Führungseliten in den Staaten.

Tatsächlich wird der Einfluss dieser Faktoren in der Wissenschaft kontrovers diskutiert. Dementsprechend gibt die Forschung unterschiedliche Antworten auf die Frage, wie die Entwicklungserfolge zu erklären sind. Während wirtschaftswissenschaftliche Analysen vorrangig ökonomische Wirkungszusammenhänge untersuchen, haben Regionalwissenschaftler häufig das Verhältnis von Kultur und Wirtschaftsentwicklung in den Mittelpunkt ihrer Untersuchungen gerückt. In der Politikwissenschaft hingegen dominiert das Interesse an den institutionellen Grundlagen der wirtschaftlichen Transformation sowie den ökonomischen Konsequenzen politischer Herrschaft (Abrami und Doner 2008). Werden ältere Ansätze wie die Modernisierungsund die Dependenztheorie^[1] ausgeklammert, lassen sich in der jüngeren Forschung drei theoretische Blickwinkel auf die Politische Ökonomie südostasiatischer Entwicklung voneinander unterscheiden, die von je eigenen theoretischen Grundannahmen ausgehen und unterschiedliche Aspekte – Markt, Gesellschaft, Staat – in das Zentrum ihrer Überlegungen rücken. Bei diesen Ansätzen handelt es sich um die neoklassische Perspektive, neo-marxistische Studien zur Interaktion von Ökonomie und Politik sowie institutionenökonomische Ansätze (Doner 1991; Hawes und Liu 1993; Rodan et al. 2002). Gemeinsam ist allen Ansätzen die Konzentration auf die wachstumsstarken Staaten wie Indonesien, Thailand, Singapur und Malaysia, während die Erfahrungen anderer Volkswirtschaften wie Kambodscha, Laos oder Vietnam eher beiläufig zur Kenntnis genommen werden (Abrami und Doner 2008). Streng genommen lassen die Analysen der unterschiedlichen Ansätze somit nur

Tab. 2.9 Entwicklung des BIP pro Kopf in 1990 international $ (1913–2001)

Quelle: Maddison (2006)

Rückschlüsse für einen Teil Südostasiens zu – eine Einschränkung, die angesichts der Heterogenität der Region fast unvermeidlich scheint.

Der neoklassische Ansatz erklärt den Erfolg einiger Ökonomien in Südostund Nordostasien mit dem effektiven Funktionieren freier Märkte (Balassa 1988; Galenson 1985; Weltbank 1993; Arndt und Hill 1999). Die Rolle des Staates beschränkt sich auf die Bereitstellung der Bedingungen für das reibungslose Funktionieren der Märkte, die Gewährleistung relativer wirtschaftlicher Offenheit sowie die Verhinderung sektoraler Verzerrungen. Soziale Interessen, Machtverhältnisse zwischen den sozialen Klassen oder die Machtstrategien politischer und wirtschaftlicher Interessengruppen haben aus dieser Perspektive geringe Bedeutung. Allerdings sind die Befunde und Schlussfolgerungen neoklassisch inspirierter Analysen umstritten. Die grundsätzlichen Einwände richten sich gegen die Konzentration auf marktinterne Vorgänge und das Ausblenden der Rolle staatlicher Eliten, sozialer Konflikte sowie der vielfältigen Formen der Interessenkonzertierung zwischen Staat, Regierung, Unternehmen und Kapitalverbänden, die in Form und Ergebnis oftmals den Grundannahmen der neoklassischen Analyse entgegen stehen. So zeigen die Ergebnisse empirischer Studien eindeutig, dass der Industrialisierungsprozess in Japan, Südkorea oder Singapur durch die strategische Einflussnahme nationaler Regierungen und staatlicher Verwaltungen auf das Marktgeschehen geprägt war, deren Reichweite, Umfang und Häufigkeit weit über die marktfördernde Rolle hinausreichten, die der neoklassische Ansatz dem Staat zuschreibt (Rodan et al. 2002, S. 12).

Im Unterschied zum neoklassischen Ansatz analysiert der Strukturalismus die politische Ökonomie Südostasiens aus der Perspektive sozialer Konflikte. Strukturalistische Erklärungen beginnen mit der Beobachtung, dass eine Reihe dramatischer Veränderungen ab Mitte der 1970er Jahre in Südostasien stattgefunden haben. Diese Veränderungen umfassen die rapide Industrialisierung, das Entstehen machtvoller und komplexer bürokratisch-autoritärer Strukturen sowie neuer Klassenstrukturen und Klassenbeziehungen. Zur Erklärung der politischen Ökonomie südostasiatischer Staaten fokussieren Strukturalisten auf das Verhältnis von Staat, der Klasse der einheimischen Kapitalisten sowie der Weltwirtschaft. Darüber hinaus werden in der historischen Analyse auch ideologische Faktoren sowie klasseninterne Prozesse berücksichtigt.

Demzufolge sind Entwicklungsprozesse das Resultat langfristiger Verschiebungen in den Machtund Konfliktstrukturen einer Gesellschaft. Durch historisch-qualitative Vergleiche werden Bestimmungsgrößen herausgefiltert, die den Entwicklungsweg asiatischer Gesellschaften beeinflussen (Hewison 1989). Entgegen der neoklassischen Annahme von politikfernen Märkten betont diese Forschungsrichtung die kritische Bedeutung sozialer Konflikte und Klassenlagen für die Formulierung staatlicher Entwicklungspolitik (Rodan et al. 2002, S. 7). Dabei geht der Ansatz über eine rein instrumentell begründete Sichtweise vom Staat als Manifestation der dominanten sozialen Kräfte hinaus, indem dieser gleichsam als eigener Akteur gefasst wird (Hawes und Lieu 1993, S. 637). Je mehr Ressourcen die Staatseliten unabhängig von den wirtschaftlichen Eliten kontrollieren und je mächtiger sie einen ideologisch geeinten und hierarchisch integrierten Staatsapparat repräsentieren, desto stärker sind die Eigeninteressen bürokratischer Akteure und desto durchsetzungsfähiger ist der Staat gegenüber der von ihm maßgeblich geformten Klasse der nationalen Unternehmer. Aus der strukturalistischen Perspektive sind die Entwicklungserfolge mancher südostasiatischer Gesellschaften letztlich ein Ergebnis der wachsenden Interessenkonvergenz zwischen politisch-bürokratischer Elite und der vom Staat geschaffenen Klasse einheimischer Kapitalisten im Rahmen eines für ihre Interessendurchsetzung vorteilhaften politischen Systems (exemplarisch: Robison und Hadiz 2004; Hadiz 2010).

Der institutionalistische Ansatz analysiert die Bedeutung öffentlicher Institutionen als Organisationsrahmen für die Formulierung und Implementierung jener effektiven Entwicklungspolitiken, die einen entscheidenden Beitrag zur wirtschaftlichen Transformation einiger ostasiatischer Gesellschaften geleistet haben. Entsprechend der Akzentsetzung auf bürokratische oder gesellschaftliche Institutionen kann diese Forschungsrichtung in eine staatszentrierte und eine gesellschaftsorientierte Richtung unterteilt werden.

Institutionalistische Ansätze betonen die entscheidende Rolle der strategischen Steuerung des Industrialisierungsprozesses durch nationale Wirtschaftsbürokratien, die Auswirkungen von Regimetyp, unterschiedlicher politischer institutioneller Arrangements und ihrer Wirkung auf Akteurskonstellationen und deren Entwicklung (MacIntyre 2003; Doner et al. 2005) sowie den generellen Zusammenhang von staatlichen Institutionen und entwicklungspolitischen Entscheidungen (vgl. Abrami und Doner 2008; Vu 2010). In Ländern wie Südkorea, Taiwan, Japan und Singapur steuerte der „developmental state“ (Johnson 1982) die nationale Entwicklung als Abfolge weltmarktorientierter Industrialisierungssequenzen unter weitgehender Abschottung der Binnenmärkte. Der induktiv-planerische Staatsinterventionismus wurde flankiert durch die staatliche Kontrolle der Finanzund Kreditmärkte sowie die korporatistische Organisation der Arbeitsbeziehungen. Rückgrat und Motor des „Entwicklungsstaats“ ist eine technokratische, stark interventionistische und induktiv-planerisch tätige Wirtschaftsbürokratie, welche den Industrialisierungsprozess weitgehend autonom von sozialen und wirtschaftlichen Machtgruppen der eigenen Gesellschaften nach technokratischen Kriterien plant und dirigiert (Deyo 1987; Amsden 1989). Das „Wachstumswunder“ der Region war also nicht ein Ergebnis der freien Preisbildung auf den Kapitalund Gütermärkten (neoklassischer Ansatz) oder sozialer Interessenkämpfe (Strukturalismus), sondern ein Resultat des entwicklungspolitisch motivierten „Regierens von Märkten“ und der strategischen Manipulation der Preisbildung („getting prices wrong“, Wade 1990) durch staatliche Bürokratien, die über ein hohes Maß an Autonomie von gesellschaftlichen Interessengruppen verfügten.

Kritiker betonen, dass die Schwäche des Ansatzes in der Konzentration auf Vorgänge innerhalb der staatlichen Wirtschaftsund Planungsbürokratie liege, während die Konzertierung zwischen Staat und gesellschaftlichen Akteuren ungenügend berücksichtigt werde (Evans 1995; Kohli 2004). Zudem ließe sich das nordostasiatische Modell des Entwicklungsstaats nicht ohne weiteres auf Südostasien übertragen. Mit Ausnahme von Singapur ist der Staat in Südostasien schwächer und weniger autonom als in Nordostasien (Crone 1988; Doner et al. 2005; Régnier 2011). Die Vernetzung zwischen gesellschaftlichen Eliten und bürokratisch-politischen Staatseliten war wesentlich enger, die wechselseitigen Abhängigkeiten waren größer und die Kontrolle wirtschaftlicher Organisationen und Strategien schwächer als in Südkorea, Taiwan oder Singapur. Handelsprotektion und Investitionspolitiken, der Aufbau staatlicher Pionierunternehmen und die Kontrolle der heimischen Finanzmärkte fügten sich häufig nicht zu kohärenten nationalen Entwicklungsstrategien zusammen (Lim 1998; Hawes und Liu 1993). Vielmehr funktionieren die meisten Ökonomien in Südostasien entlang von Patronage-Netzwerken zwischen politischen, wirtschaftlichen und bürokratischen Eliten, die sich kaum mit der Vorstellung vom Entwicklungsstaat als einem von gesellschaftlichen Partikularinteressen weitgehend autonomen Handlungsakteur vereinbaren lassen (Kuo 1995; Kang 2002; Higgott und Nesadurai 2002).

Wichtige institutionenökonomische Beiträge zu Südostasien ergänzen daher die staatszentrierte Analyse um eine Untersuchung gesellschaftlicher Institutionen und Konzertierungsarrangements zwischen Staat und Privatsektor (Doner und Hawes 1995; Doner 1991; Doner und Ramsey 1997):

[T]he state is not only an actor but a set of institutions that exhibit continuity over time: a field of play that provides differential incentives for groups to organize. Because of variations in institutional structure, political elites differ in their organizational capabilities and the instruments they have at their disposal for pursuing their goals. Institutional variation is critical for understanding why some states are capable of pursuing the policies they do. (Haggard 1990, S. 4).

Erfolgreiche Industrialisierungsund Wachstumspolitiken in der Region sind also nicht das Ergebnis technokratischer Steuerung, sondern erfolgreicher Kooperation und Koordination zwischen gesellschaftlichen und bürokratischen Akteuren. Nicht institutionelle Autonomie, sondern Konzertierung ist das Schlüsselwort. Dabei hat in den 1980er Jahren die Bedeutung gesellschaftlicher Akteure im Verhältnis zur bürokratischen und militärischen Elite kontinuierlich zugenommen und es ist zu einer Machtverschiebung zugunsten des Unternehmertums gekommen, was sich in den veränderten Entwicklungsstrategien der südostasiatischen Staaten in dieser Zeit widerspiegelte. Die Interessenkonvergenz zwischen staatlichen Eliten und erstarkendem nationalen Unternehmertum führte zum Entstehen einer „Wachstumskoalition“ (Doner et al. 2005) oder „losen Partnerschaft und taktischen Allianz“ zwischen Industrieführern und politisch-bürokratischen Akteuren (MacIntyre 1991; Pepinsky 2009).

Aus der Darstellung der verschiedenen Ansätze wird deutlich, dass keine dieser Forschungsperspektiven alle wichtigen Aspekte der Wirtschaftsentwicklung der Region einbeziehen kann. Trotz der beschriebenen Unterschiede bestehen auch Anknüpfungspunkte und Komplementaritäten, zum Beispiel zwischen dem gesellschaftsorientierten Institutionalismus und dem strukturalistischen Ansatz. Von den vorgestellten Erklärungsansätzen besitzt der gesellschaftsorientierte Institutionalismus insofern einen Vorteil, als seine Annahmen auch für die Erklärung der unterschiedlichen Anfälligkeit der südostasiatischen Länder für die Asienkrise Plausibilität beanspruchen können. So ging die intensive Konzertierung von Staat und Gesellschaft in den 1990er Jahren mit einer Verschiebung der Machtverhältnisse zwischen bürokratischen Akteuren und sozialen Kräften (v. a. den Unternehmern) und der Infiltration gesellschaftlicher Gruppen in die politischen und administrativen Leitungspositionen des Staates einher. Der wirtschaftspolitische Einfluss der Privatunternehmer stieg, zugleich penetrierte Privatkapital zuvor exklusiv durch staatliche Akteure besetzte Arenen der politischen Planung und Implementierung. Wachstumskoalitionen degenerierten zu Verteilungskoalitionen, welche die wirtschaftspolitischen Entscheidungsspielräume staatlicher Agenturen immer weiter einschränkten und die Anfälligkeit der Wirtschaftssysteme für externe Schocks erhöhten (Haggard 2000; MacIntyre 2003; Pepinsky 2008). Dieses war besonders der Fall in Thailand und Indonesien, abgeschwächt in Malaysia, kaum aber in Singapur.

• [1] Für eine knappe Darstellung der Modernisierungsund Dependenztheorien vgl. Sangmeister und Schönstedt (2009).