Die Verhandlungen um den Status Kosovos

Bereits im Jahr 2000 stellte Rafael Biermann vom Bonner Zentrum für Europäische Integrationsforschung fest:

„Eine Souveränität Serbiens über die Region gibt es nicht mehr und wird es wohl kaum wieder geben. Die Vorstellung einer Rückkehr Kosovos unter serbische Kuratel ist ebenso moralisch unvorstellbar wie politisch unhaltbar.“292

Doch auch wenn dies allen Parteien bewusst war, seitdem die UNMIK ihre Arbeit aufgenommen hatte, so tat sich die internationale Gemeinschaft in den Folgejahren schwer, die Statusfrage zu beantworten: Die historische Last wog schwer, die Interessen zwischen der serbischen und der kosovo-albanischen Seite waren divers, Minderheiten waren zu berücksichtigen und die internationale Gemeinschaft würde wieder – wie auch bei der Frage des Militäreinsatzes 1999 – geteilter Meinung sein.

Die Verhandlungen um den Status von Kosovo folgten keinem logischen Konzept, keinem ausgearbeiteten und terminierten Plan. Sie sind vielmehr ein sich stetig entwickelnder Prozess, der – zumindest theoretisch – ergebnisoffen angelegt war. Dieser soll im Folgenden nachgezeichnet werden, indem die verschiedenen Schritte bzw. Bemühungen dargestellt, die verschiedenen Akteure benannt und deren Handlungsmotive verdeutlicht sowie die jeweiligen Erfolge oder Misserfolge aufgezeigt werden.

Dieses Kapitel gibt gleichzeitig eine zeitliche Begrenzung für die Anwendung des Hexagons in Kapitel 5 vor; es bezieht sich auf die Zeit ab 2002 bis zur Unabhängigkeitserklärung im Jahr 2008. Letztere ist nicht mehr Gegenstand der Untersuchung.

Standards before Status / Standards for Kosovo / Standards and Status

Nach den ersten politisch eher lethargischen Jahren der internationalen Gemeinschaft in Kosovo wird 2002 von SRSG Steiner ein Benchmarkkatalog initiiert. Diese „Standards before Status“ bilden den ersten wichtigen Meilenstein auf dem Weg zum Status.

“Originally, Steiner (…) conceived of the 'standards' as a political tool to bring the status issue onto the agenda of the international community, which had been unwilling to deal with it, and to reassure the Kosovo Albanians that the status of the providence would be addressed.”293

Die Standards enthielten auch einen Konditionalisierungsansatz, denn nur nach deren Erfüllung sollten Gespräche über den zukünftigen Status Kosovos geführt werden. Diese galten als ergebnisoffen, das heißt, weder die Unabhängigkeit noch die „Re-Integration“ innerhalb Serbiens, möglicherweise mit weitgehender Autonomie, noch der weitere Verbleib unter der UN-Mission waren zunächst ausgeschlossen. Die Standards, die ohne Beteiligung der Regierung Kosovos ausgearbeitet wurden, zielten auf die Verbesserung in acht Bereichen ab (s. Tabelle 3).

Doch auch wenn Steiner damit den Weg für Statusverhandlungen bereitet hatte, verpasste er nicht darauf hinzuweisen, dass die Standards „should be achieved before launching a discussion on status“294. Währenddessen warnte die International Crisis Group:

„The fact that much remains to be done internally is no reason to delay a formal consideration of the relative merits of different options for final status.”

Tabelle 3: Standards before Status

Sie erkannte damit bereits, dass es der Formel „Standards before Status“ an Akzeptanz in der Bevölkerung mangelte. Aus diesem Grund sowie aus dem Anspruch heraus, die Regierung konsequenterer zur Mitarbeit anzuhalten, wurden die Standards unter dem folgenden SRGS Harri Holkeri gemeinsam mit dem PISG überarbeitet und als „Standards for Kosovo“ am 10. Dezember 2003 vorgestellt sowie später vom Sicherheitsrat bewilligt.

Das Dokument der Standards for Kosovo wird eingeleitet mit den Worten:

“A Kosovo where all – regardless of ethnic background, race or religion – are free to live, work and travel without fear, hostility or danger and where there is tolerance, justice and peace for everyone.”298

Damit wurde ausdrücklich auf die Notwendigkeit einer Verbesserung der interethnischen Beziehungen hingewiesen. Es wurde einerseits an die kosovo-albanische Seite appelliert, sich der Minderheitenproblematik nicht nur bewusst zu werden, sondern diese auch aktiv zu verbessern; andererseits galt der Appell der kosovo-serbischen Seite, sich an diesem Prozess zu beteiligen. Die neuen Standards umfassten ebenfalls die o. g. acht Kerngebiete. Darüber hinaus enthielten sie auch 109 konkrete Ziele, die wiederum durch einen in den nächsten drei Monaten von UNMIK-Mitarbeitern aus verschiedensten Bereichen erarbeiteten Implementierungsplan mit 400 Aktionen und konkreten Zeitvorgaben ergänzt wurden. Dieser „Kosovo Standards Implementation Plan“ wurde, nach einer Verzögerung aufgrund der März-Unruhen, am 31. März 2004 veröffentlicht. Als Zeitpunkt für eine Überprüfung der Fortschritte und für die gegebenenfalls dann beginnenden Statusverhandlungen wurde Mitte 2005 im Plan festgesetzt.299 Zwar lag der Vorteil des Plans „in einer klareren Beschreibung der zu erreichenden Ziele sowie in der vollen Partizipation der kosovarischen Institutionen, so dass die Umsetzungschancen deutlich steigen“.300 Nichtsdestotrotz schien er zu viel auf einmal zu wollen, sodass sich eine tatsächliche Erreichung der Zielvorgaben als unmöglich herausstellte. Es machte sich die Stimmung unter Kosovo-Albanern breit, dass kein anderes Land solch hohe Anforderungen erfüllen müsse, um unabhängig sein zu dürfen.301 Van Meurs merkt derweil kritisch an, dass der Prozess nur dann hätte erfolgreich sein können, wenn für die Kosovo-Albaner als incentive für die Umsetzung der Standards auch die garantierte Unabhängigkeit gestanden hätte. Dann ist allerdings fraglich, worin der Anreiz für die Kosovo-Serben bestanden hätte, sich am Prozess zu beteiligen, bzw. für Belgrad, die Beziehungen zu Pristina zu verbessern.302 So versuchte man, auch in den technischen Verhandlungen zwischen Belgrad und Pristina, die im Oktober 2003 in Wien aufgenommen worden waren, um Einigung in praktischen Fragen wie der Energieversorgung, der Telekommunikation etc. zu erzielen, jedwede Anspielung auf die Statusfrage außen vor zu lassen. Ein weiterer Grund für die Ausklammerung der Statusfrage war sicher auch die Tatsache,

„dass die politische Führung in Belgrad ebenso wenig Ideen für eine tragfähige und innenpolitisch vertretbare Lösung hat wie ihre Gesprächspartner in Pristina für die serbische Minderheit in einem von allen angestrebten unabhängigen Kosovo. Schwerwiegend ist aber noch die Tatsache, dass auch die internationale Gemeinschaft, trotz Eröffnung der Verhandlungen, keine Lösung für die Statusfrage parat hält.“

Positiv betrachtet kann festgehalten werden, dass dadurch ein ergebnisoffener Prozess angestoßen werden konnte; bis auf das von den Kosovo-Albanern erklärte Ziel der Unabhängigkeit lagen keine klaren Vorstellungen auf dem Tisch. Nicht ganz zu euphemistisch ist jedoch durchaus kritisch zu bemerken, dass bis dato offensichtlich keine Partei – weder die Konfliktparteien noch die internationale Gemeinschaft – Lösungsvorschläge ausgearbeitet hatte. Dies ist insofern erstaunlich, da die Statusfrage – wie sich später in den Verhandlungen gezeigt hat – für die beiden direkt betroffenen Seiten als existenziell betrachtet wurde (und immer noch wird) und auf internationaler Bühne mindestens die EU ein inhärentes Interesse an einer nachhaltigen Lösung hatte (und immer noch hat).

Den März-Unruhen folgte ein allgemeiner „Stillstand im politischen Prozess“304. Erst der Bericht des norwegischen Diplomaten Kai Eide brachte neue Impulse.305 Im Juni 2004 wurde er von dem UN-Generalsekretär dazu bestimmt, die gewalttätigen Ausschreitungen zu untersuchen sowie Vorschläge für ein friedliches Zusammenleben zwischen Serben und Albanern in Kosovo zu unterbreiten. Doch auch die Stellung der internationalen Gemein-

schaft sowie deren Strategie („Standards for Status“) hinsichtlich der Statusfrage klammerte er in seinem Report, der im November durch Kofi Annan an den Sicherheitsrat weitergegeben wurde, nicht aus. Er identifizierte drei Hauptherausforderungen, hinsichtlich derer er die internationale Gemeinschaft aufrief, sich abzustimmen und gemeinsam die UNMIK zu unterstützen.

Erstens müssten mit Nachdruck in ausgewählten, prioritären Bereichen zügig Fortschritte erreicht werden – auch um den Schaden der März-Unruhen zu beheben. Die Sorge war, dass durch die März-Unruhen die UNMIK an Glaubwürdigkeit verloren hatte. Diese musste sie – ebenso wie die politische Elite im Land ihr Image – bis zur Wahl 2004 wiederherstellen. Die KosovoSerben galt es mehr als bisher in den politischen Prozess einzubinden.

Zweitens musste die Interimsadministration die Kosovo Provisional Institutions mehr einbinden und konsequenter Kompetenzen übertragen. Die Überlegung dabei war, dass es der bisherigen Strategie der Standards before Status an Glaubwürdigkeit mangelte, da sie zu schnell das Unerreichbare wollten. Stattdessen sollten Schlüsselfaktoren für die Weiterentwicklung Kosovos festgelegt werden, deren Erreichen aber auch – als erster Schritt – bis zum Beginn der Statusverhandlungen möglich sei.

Drittens sollten die Vorbereitungen für die Statusverhandlungen zeitnah beginnen – einen richtigen Zeitpunkt gäbe es dafür ohnehin nicht. Dabei sei die Einbindung von Belgrad unumgänglich. Für die Überprüfung der Umsetzung der prioritären Standards hielt Eide an dem Termin Mitte 2005 fest, dem dann der Beginn der Statusverhandlungen folgen könnte. In einem gesonderten Kapitel zum ultimate challenge, dem zukünftigen Status Kosovos, weist er darauf hin, dass weitere Verzögerungen a) die ökonomische Situation verschlimmern würden, b) die Frustration in der kosovarischen Bevölkerung über die mangelnde politische Perspektive erhöhen würden und c) dadurch sowohl die politische Instabilität als auch die Spannungen zu den Minderheiten gefördert würden. Beim Zeitplan müssten jedoch drei Perspektiven beachtet werden: die interne kosovarische, die regionale sowie die der internationalen Gemeinschaft. Die regionale Perspektive betraf – neben Serbien und Montenegro – vor allem auch die Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien, wo die Lage in 2004 zwar stabil, aber anfällig für ein Spill-over von Spannungen und Unruhen aus dem benachbarten Kosovo war. Ebenso müssten die unter Umständen gefährlichen Konsequenzen von Grenzziehungen entlang ethnischer Trennlinien bedacht werden, die für Kosovo diskutiert wurden.

Eide hob ebenso die Sonderrolle der EU hervor und ermunterte sie, sich auf ihre leitende Rolle nach einer möglichen Beendigung des UN-Mandats durch die Resolution 1244 vorzubereiten. Dabei weist er auch indirekt auf das Mittel der Konditionalität der EU hin, durch die sie Anreize in den Statusverhandlungen im Hinblick auf eine Annäherung an die EU geben kann.

“Politically, the EU will be the most important magnet both for Pristina and Belgrade. The EU (…) would be able to provide incentives and discentives for the future status negotiations and the period following them.”306

Der Report von Eide hatte einschlägigen Einfluss auf das weitere Vorgehen der UNMIK: Der neue SRGS Soren Jesse-Petersen griff die Ideen Eides auf und veranlasste, dass in der neuen Vorgehensweise „Standards and Status“ sechs prioritäre Bereiche festgelegt wurden, in denen bis Mitte 2005 Fortschritte erwartet würden. Diese Bereiche waren stark an die o. g. Standards angelehnt und umfassten die Bereiche Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit, Bewegungsfreiheit, Dezentralisierung, Flüchtlingsrückkehr sowie funktionierende demokratische Institutionen.

Während Eide aus den gewaltsamen Ausschreitungen also den Schluss zog, die Statusverhandlungen müssten vorangebracht werden, auch wenn die Standards noch nicht alle erfüllt seien, fanden sich vermehrt auch kritische Stimmen. Marie-Janine Calic schreibt dazu, die bisherigen Standards seien aufgeweicht worden. „Standards and Status, the new line is called.“ Ihr Artikel trägt den Untertitel „Violence against minorities a year ago scared everyone“. Damit suggeriert sie wie auch andere Kritiker, dass die Kosovaren für ihre Gewalt mit der neuen Formel durch die UNMIK bzw. die internationale Gemeinschaft belohnt würden, obwohl die „Kosovo-Albaner das von ihnen gepflegte Opfer-Image zerstört“308 hätten. In kosovarischen Regierungskreisen wurden die Standards nicht länger nur als Last, sondern auch als Chance verstanden: Eine Erfüllung der Standards konnte nicht nur die ersehnte Unabhängigkeit bringen, sondern auch die angestrebte EU-Perspektive. Selten war einem möglichen Beitrittskandidaten eine solche Anleitung vor Ort gegeben worden, um den Kandidatenstatus erreichen zu können.

So proklamierte auch der neu gewählte Premierminister Ramush Haradinaj zum Dienstantritt im Dezember 2004 die Umsetzung der Standards und den Fortschritt Kosovos.

In 2005 wurde Eide gebeten, eine Beurteilung zur Lage in Kosovo zu verfassen und damit auch eine Empfehlung über die Aufnahme von Statusverhandlungen abzugeben. Eide vermerkte darin, dass die Umsetzung der Standards bisher nicht in allen Bereichen erfolgreich war. Er zog dennoch den Schluss,

dass die Zeit nun reif für Statusverhandlungen sei: „Once the process has started, it cannot be blocked and must be brought to a conclusion“311. Marc Weller beurteilt diese Aussage als entscheidend für das Design der bevorstehenden Statusverhandlungen: Dadurch würde es unvermeidbar, dass der finale Status zu einer wenn auch „versteckten“ Unabhängigkeit führen würde – eine für Belgrad jedoch kaum akzeptable Lösung.

“Hence, there was already a sense at this early stage that a settlement could not, in the end be blocked?, if it was to come about at all. A process would therefore need to be devised that would offer every opportunity for an agreement, but that might, ultimately, lead to a settlement in the absence of Serbia's consent.”312

Im Oktober vermeldete der Sicherheitsrat, dass – trotz der andauernden Herausforderungen, die sowohl Kosovo als auch die Region insgesamt zu bewältigen hatten – die Zeit reif für die nächste Phase des politischen Prozesses sei.313 Das Gremium stieß damit den politischen Prozess zur Bestimmung des zukünftigen Status Kosovos an. Ein Sonderbeauftragter des Generalsekretärs sollte mit Unterstützung der Kontaktgruppe eine stabile Lösung für ein

multiethnisches und demokratisches Kosovo finden.