Zusammenarbeit mit der EU

Seit Ende der gewaltsamen Konflikte 1999 hat die EU verschiedene Maßnahmen getroffen, um die Konfliktbeilegung und nachhaltige Stabilisierung auf dem Westbalkan zu fördern. Eine besondere Rolle nehmen hierbei der von der EU initiierte Stabilitätspakt sowie der Stabilisierungsund Assoziierungsprozess (SAP) ein. Calic beschreibt den Stabilitätspakt als einen Ansatz der Friedenskonsolidierung, der sowohl sicherheitspolitische Aspekte, den wirtschaftlichen Wiederaufbau als auch die Herstellung einer politischen Nachkriegsordnung adressiert.480 Während sich insgesamt 40 Staaten und Organisationen am Stabilitätspakt beteiligten und bereits auf den ersten Geberkonferenzen in den Jahren 2000 und 2001 jeweils 2,4 Milliarden Euro zusammentrugen,481 ist der parallel initiierte Stabilisierungsund Assoziierungsprozess ein rein europäisches „Projekt“. Basierend auf dem Gedanken, dass eine Perspektive auf EU-Integration maßgeblich die Stabilisierung der Region katalysieren könne, sollte der SAP eine schrittweise Heranführung an die EU ermöglichen. Durch länderspezifische Stabilisierungsund Assoziierungsabkommen (SAA), flankiert von finanziellen Unterstützungen im Rahmen des CARDS-Programms, sollte jedem Land sein eigenes Integrationstempo zugestanden werden.482 Axt erläutert, dies setze auf die Etablierung eines zwischenstaatlichen Wettbewerbs auf dem Weg zur EU-Mitgliedschaft, wodurch sich der SAP vom Stabilitätspakt unterscheide; Letztgenannter lege stattdessen den Fokus auf die Stärkung der regionalen Kooperation. Insofern ständen die beiden Formate nicht in Konkurrenz zueinander, sondern würden sich hingegen ergänzen.483 Auch wenn der SAP den Weg in die EU ebnen sollte, war er nicht direkt mit dem Erweiterungsprozess der Union verknüpft. Die Etablierung eines gesonderten, vorgelagerten Prozesses für die Westbalkanstaaten sollte den gesonderten Problemstellungen in der Region gerecht werden.484 Auf dem Gipfeltreffen in Thessaloniki unterstrichen die europäischen Staatsund Regierungschefs die EU-Perspektive der westlichen Balkanstaaten und stellten bei erfolgreicher Umsetzung der Kriterien einen Beitritt in Aussicht.485 Durch diese Verbindlichkeit seitens der EU sollteauch eine Verbindlichkeit seitens der Westbalkanstaaten in der Umsetzung der SAP-Kriterien sowie des Stabilitätspakts erreicht werden und schließlich zu einer dauerhaften politischen und wirtschaftlichen Stabilisierung führen.486 Für Serbien wurde mit einer Machbarkeitsstudie im April 2005 der Weg zu Verhandlungen bereitet, die im darauf folgenden November aufgenommen wurden – zeitgleich mit der Ernennung von Martti Ahtisaari als UN-Sonderbeauftragten. Von Anfang Mai 2006 bis Mitte Juni 2007 wurden die Gespräche mit Belgrad allerdings aufgrund mangelnder Kooperation bei der Ergreifung der Kriegsverbrecher Ratko Mladic und Radovan Karadzic unterbrochen. So wurde der SAA mit Serbien erst am 7. November 2007 paraphiert.487 Wenige Wochen vor Ablauf der Troika-Verhandlungen wird also eine konkrete EU-Perspektive in Aussicht gestellt. Ein Zusammenhang – sprich die Paraphierung des SAA als carrots kurz vor dem Scheitern der Statusverhandlungen – wurde jedoch nicht offiziell bescheinigt: sticks wie das Aussetzen der Gespräche wurden derweil nur in Verbindungen mit der ICTY-Zusammenarbeit verteilt. Es verwundert zunächst, dass zumindest keine offensichtliche Verknüpfung der beiden Themen Status und EU-Annäherung stattgefunden hat. Unter Umständen hat man jedoch auch deshalb so vorsichtig agiert, da bereits breites Misstrauen in der serbischen Gesellschaft herrschte. Auch bezüglich der EU-Mitgliedschaft war die Bevölkerung gespalten: Während die einen sich eine Annäherung wünschten und auf eine Mitgliedschaft perspektivisch hofften, glaubte ein anderer Teil, dass die Annäherung an Russland die bessere Option sei. Durch eine carrots-and-sticks Strategie (nach dem Motto „Wer sich nicht friedlich einigt, der verliert die europäische Perspektive und kriegt kein Geld mehr“488) hätte man diese EUZweifler nicht gewinnen, jedoch die EU-Optimisten verlieren können. Den tradeoff „Kosovo für eine Beitrittsperspektive“ war nicht jeder bereit einzugehen: Interviewpartner gaben an, die Abwägung zwischen dem Kosovoverlust und einer fehlenden EU-Perspektive sei für einen Serben so unmöglich wie die Frage, ob die eigene Mutter oder der Vater sterben solle. Die Verbindung der beiden Thema missfiel der Bevölkerung und man fühlte sich von der EU unter Druck gesetzt: In einer Umfrage der serbischen Regierung aus dem Jahr 2007 gaben 76 % der Befragten an, die EU würde die Aufgabe Kosovos als Bedingung voraussetzen (45 %) bzw. scheinbar als Voraussetzung verlangen (31 %); in derselben Umfrage nannte die Hälfte die Vorbedingungen der EU als größtes Hemmnis für eine weitere Integration.

Problematisch für die EU war also, dass sie ohnehin nur einen Teil der Bevölkerung mit dem Thema EU hätte gewinnen können – genau diese proeuropäischen Kräfte drohte man jedoch ganz zu verlieren, stellte man sie vor eine Entweder-oder-Entscheidung. Vergraulte man diesen Bevölkerungsteil und trieb ihn womöglich in die Arme der serbischen nationalistischen Kräfte, konnten dadurch nicht nur die Kosovostatusverhandlungen schwieriger, sondern auch der SAP komplizierter werden. In dieser Situation war es für die EU kaum möglich, die Aussicht auf Mitgliedschaft und etwaige Zwischenschritte als Druckmittel einzusetzen. Der österreichische Bundeskanzler warnte vor der Vermengung der Themen, da ansonsten die EU-Mitgliedschaft immer mit einer „offenen Wunde in der serbischen Geschichte“ in Verbindung gebracht würde; es würde heißen: „Wir haben den Kosovo für Europa verkauft. Das wäre der Keim eines neuen Revisionismus.“490 Auch die serbischen Politiker bemühten sich, einen Zusammenhang der Themen abzustreiten: „Kosovo's status decision is not linked with Serbia's further European integration process.“491 Nichtsdestotrotz waren die Themen zumindest implizit verknüpft, allein dadurch, dass es zeitgleiche Prozesse waren und dieselben Player involviert waren. Zudem war unter Umständen wie aus den oben genannten Gründen zwar keine konsistente carrots-and-sticksStrategie möglich, carrots als Anreize oder Verstärker waren jedoch singulär einsetzbar und wurden vielfach gefordert, um Serbien ein klares Signal zu senden, dass es sich der Unterstützung der EU sicher sein konnte. Zwar war die Paraphierung des SAA ein durchaus beachtetes Thema, allerdings war es für weite Teile der serbischen Bevölkerung eher technokratisch und wenig konkret; zudem war für viele der SAA erst einmal der Ausdruck von Verpflichtungen, die es zu erfüllen galt, ohne einen Gegenwert dafür zu erhalten. Eine direkte Verbesserung der Lebensbedingungen brachte weder die Paraphierung noch die potenzielle Unterzeichnung des SAA. Allein damit hatte die EU das Vertrauen der Bürger nicht gewinnen können. Nichtsdestotrotz waren viele enttäuscht, dass der Termin der Unterzeichnung weiterhin unklar war. Es herrschte eine Entmutigung und ein Gefühl des Verrats, als eindeutig war, dass einige der EU-Mitgliedsstaaten bei einer unilateralen Unabhängigkeitserklärung bereit wären, Kosovo anzuerkennen. Erst nach Scheitern der Verhandlungen kam die EU – unter Vorpreschen der slowenischen Ratspräsidentschaft – im Januar 2008 Serbien entgegen und stellte Visaund Handelserleichterungen in Aussicht. Während man im Laufe der Troika-Verhandlungen auf solche Beeinflussungen nahezu verzichtet hatte, war dies offensichtlich der Versuch, noch vor den serbischen Präsidentschaftswahlen Anfang Februar 2008 die proeuropäischen Kräfte zu stärken.492 Diese Maßnahme wirkte fast etwas verzweifelt, kam sie doch sehr spät: Einfluss auf eine friedliche Einigung konnte man nicht mehr damit bezwecken; es war lediglich der Versuch, die Wahl der moderaten Kräfte zu unterstützen. Abgesehen davon, dass der SAP mit dem europafreundlichen politischen Lager Serbiens leichter sein würde, versprach man sich von dessen Wahlsieg einen gemäßigteren Umgang mit der erwarteten einseitigen Unabhängigkeitserklärung Kosovos. Wie schwierig sich der Einsatz von Druckmitteln für die EU dargestellt hatte, zeigt die Ankündigung des Premierministers Kostunicas, der den Spieß sozusagen umdrehte: Eine Unterzeichnung des SAA werde es nicht geben, falls die EU eine Mission nach Kosovo schicken wolle.493 Damit nimmt Kostunica der Union den Wind aus den Segeln und setzt gleichzeitig innenpolitisch die proeuropäischen Kräfte, sprich den Präsidenten Tadic unter Druck; hinsichtlich der Kosovo-Frage gießt er zusätzlich Öl ins Feuer, obwohl eine EU-Mission als Ablösung der UNMIK prinzipiell auch im Interesse Serbiens war.

Da nur mit souveränen Staaten Stabilisierungsund Assoziierungsabkommen abgeschlossen werden können, war es für Kosovo nicht möglich, am SAP teilzuhaben. In den Schlussfolgerungen der Tagung vom 16./17. Juni 2005 ermahnte der Rat der Europäischen Union in seiner dreiseitigen Erklärung zum Kosovo das UN-Protektorat zur Umsetzung der Standards. Diese bestimmten die Annäherung an die EU, wohl wissend, dass ohne Klärung der Statusfrage keine konkreten Schritte im Rahmen des SAP erfolgen würden. Weiterhin wurden in dem Dokument sowohl Belgrad als auch Kosovo zum „konstruktiven und kontinuierlichen Dialog“ ermuntert.494 Folgender Absatz widmet sich ausschließlich der Statusfrage, wird dabei jedoch wenig konkret:

„So wäre jede nur einseitige oder durch Gewaltanwendung erzwungene Lösung und jede Änderung des derzeitigen Gebiets des Kosovo unannehmbar. Es wird daher weder eine Teilung des Kosovo noch einen Zusammenschluss des Kosovo mit einem anderen Land oder einem Teil eines anderen Landes nach der Lösung der Statusfrage für den Kosovo geben. Die territoriale Integrität der Nachbarländer muss vollständig gewahrt bleiben. Desgleichen muss durch den Status gewährleistet werden, dass der Kosovo sich wirtschaftlich wie politisch weiterhin auf einer dauerhaften Grundlage entwickeln kann und er für seine Nachbarn keine militärische oder

sicherheitsrelevante Bedrohung darstellt.“495

Die EU setzte damit lediglich Leitplanken, ohne eine Lösung zu definieren; gleichzeitig sicherte sie Unterstützung für die Lösungsfindung zu. Diese Unterstützung wurde konkret, als nach dem Scheitern Ahtisaaris die Troika als Vermittlerteam eingesetzt wird und mit Ischinger ein Gesandter von der EU bestellt wird. Wie oben beschrieben wurde, bringt sich Ischinger proaktiv in die Lösungsfindung ein. Erstmalig nimmt die EU damit direkten Einfluss auf die Konfliktbeilegung und setzt eigene Akzente, während sie bisher eher reaktiv Maßnahmen der NATO und der UN unterstützt hatte. Durch die Troika-Verhandlungen wurde der EU Zeit verschafft, die Uneinigkeiten zwischen den Mitgliedsstaaten beizulegen. Besonders durch das Engagement Ischingers, der die Ergebnisoffenheit der Gespräche vielfach betonte, wurde den Skeptikern vermittelt, dass hier den Konfliktparteien noch einmal die Möglichkeit zur Gestaltung einer friedlichen, konsensualen Konfliktbeilegung eingeräumt wurde. Schließlich konnte zwar keine Einigkeit zwischen den Mitgliedsstaaten erreicht werden – weder im Umgang mit einer möglichen Unabhängigkeitserklärung noch in Bezug auf die Unterzeichnung des SAAs mit Serbien –, dennoch fand sich ein Konsens: Bezüglich Serbien einigte man sich darauf, nach dem Scheitern der Gespräche Visaund Handelserleichterungen anzubieten; bezüglich der Kosovofrage verständigte man sich auf die Entsendung der EULEX-Mission. Diese Lösung war zwar schon länger im Gespräch und auch konkret im Ahtisaari-Paket berücksichtigt worden, unklar war jedoch, wie man mangels UN-Resolution eine Entsendung der Mission mandatieren könne. Eine Alternative nach den gescheiterten Verhandlungen war, auf die Einladung eines selbsternannten, unabhängigen Kosovos zu warten. Dies wäre vor allem für jene Mitgliedsstaaten prekär gewesen, die eine unilaterale Unabhängigkeitserklärung nicht anerkennen wollten. Zudem hätte die EU damit erneut eine reaktive Rolle angenommen. Stattdessen bot man nach dem 10. Dezember 2007 – und somit vor einer Unabhängigkeitserklärung – der UN an, die EULEX-Mission zu entsenden. Es schien, der EU war schließlich klar geworden, dass die Statusfrage um Kosovo ein europäisches Problem sei und es an der EU war, selbst aktiv konkrete Maßnahmen – in Absprache mit der internationalen Gemeinschaft – ergreifen zu müssen. Die EU-Mission nahm im Februar 2008 ihre Arbeit auf und ist seitdem tätig „under a United Nations umbrella (…) and in accordance with resolution 1244 (1999)“496. Wie bereits oben erwähnt wird, stand die EULEX-Mission schon vor ihrer Entsendung in Serbien unter Beschuss, während man die europäische Mission in Kosovo begrüßte – die serbische Minderheit ausgenommen. Man versprach sich, Reformen in Richtung EU-Beitritt schneller voranzubringen als unter der UN-Mission; auch deshalb, weil unter dieser nicht zwangsläufig einheitliche Maßstäbe angesetzt worden waren: Bisher waren viele unterschiedliche Nationen aus der ganzen Welt abgesandt, die teils divergierende Vorstellungen vom Staatsaufbau zu verwirklichen versuchten.

Anders als in der serbischen Bevölkerung, die uneins in der Europafrage war, war in der kosovo-albanischen Bevölkerung der tiefe Wunsch verankert, Teil Europas zu sein – wenn auch der Wissensstand über die Europäische Union nicht zwangsläufig besser ausgeprägt war. Wenig nur war bekannt über die Institutionen der EU, den gemeinsamen Besitzstand, Entscheidungsprozesse etc.; ebenso war sich die Bevölkerung in weiten Teilen nicht darüber bewusst, in welchem Ausmaß Reformen auf dem Weg in die EU notwendig sein würden; diese Unkenntnis beruht unter Umständen auch darauf, dass die standard-Prozesse bisher nur unzureichend umgesetzt worden waren und dadurch das Reformbewusstsein noch nicht weit genug verbreitet war. Schließlich begriff die kosovo-albanische Bevölkerung Europa weniger im Sinne einer Friedensmacht; als diese werden eher die USA verstanden, die – wenn auch durch militärische Gewalt – im Rahmen des NATO-Angriffs Frieden in ihr Land gebracht haben und als Retter gefeiert wurden; es herrschte mitunter eher Enttäuschung über das zögerliche Verhalten der EU im Kosovo-Krieg und den Folgejahren. Viele Kosovo-Albaner begriffen Europa als Friedensbündnis, dessen Teil sie werden wollten. EU-Mitgliedschaft hieß demnach nicht nur materieller Wohlstand, sondern beinhaltete auch die Vision, mit den verfeindeten Nachbarstaaten friedlich unter einem Dach zu wohnen. Ferner bedeutete die EU auch ein Stück weit neue, gefestigte Identität. Während in anderen neuen Staaten, wie den ehemaligen Ostblockstaaten nach Zerfall der Sowjetunion, vor Aufnahme in die EU die Bedenken immanent waren, als soeben erst souverän gewordener Nationalstaat müsse nun wieder ein Teil dieser Souveränität abgegeben werden und die gerade erst gewonnene, eigene, nationale Identität drohe verloren zu gehen, schienen diese Gedanken die Bürger in Kosovo nicht zu belasten. Im Gegenteil, die junge Bevölkerung strebte danach, dazuzugehören, und wollte beweisen, dass man sich als muslimische Bevölkerung nicht Richtung Naher Osten orientiert, sondern Richtung Europa.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die EU ohne Zweifel seit Beendigung der gewaltsamen Konflikte 1999 bereit war, sich im Rahmen der UNMIK sowie der KFOR zu engagieren und somit die Stabilisierung und den Wiederaufbau Kosovos zu unterstützen; offenkundig verfolgte sie darüber hinaus die Idee, mit schrittweiser europäischer Integration Serbien und Kosovo an Europa heranzuführen und dadurch gleichzeitig eine nachhaltige Konfliktbeilegung zu erreichen. Bezogen auf die Klärung der Statusfrage blieb sie dabei jedoch weit hinter ihren Möglichkeiten zurück: In den Verhandlungen seit 2005 nahm sie zunächst gar keine aktive Rolle ein. Während man nicht müde wurde zu betonen, dass der Konflikt ein europäisches Problem sei, hatte man es nicht geschafft, frühzeitig proaktiv mitzugestalten und erstens den USA als gleichwertiger Partner zu begegnen und zweitens Russ-

lands Interessen zu berücksichtigen und partnerschaftlich einzubeziehen.498

Stattdessen hatte man sich zu lange als zögerliches Europa präsentiert. Dem Zögern mag die oben bereits beschriebene Uneinigkeit zwischen den Mitgliedsstaaten zugrunde gelegen haben. Erst in der Troika-Verhandlung gelang es mit Ischinger, die EU, die USA und Russland in einem Verhandlungsteam den beiden Konfliktparteien gegenüberzustellen, das maßgeblich durch europäische Kompromissorientierung geprägt wurde – leider waren hier die Würfel schon gefallen. Auch war es in der ganzen Zeit der EU nicht gelungen, die teils europaskeptische serbische Bevölkerung und Politik von der europäischen Idee insofern zu überzeugen, als dass die Integration ein höheres Ziel als die Kosovofrage hätte werden können. Somit war es der

Europäischen Union auch kaum möglich, Serbien mit dem Köder der Beitrittsperspektive an eine konsensuale Statuslösung heranzuführen.499 Das Dilemma für die EU selbst dabei war, dass, je weiter der SAP in Richtung Erweiterungsprozess voranschritt, desto konkreter die Statusfrage auch für die EU selbst wurde (sie ist es noch heute). Beide Szenarien einer Lösung, die nicht auf einem Kompromiss beruhten, waren für die EU gefährlich: Bliebe Kosovo zunächst Teil Serbiens, würde man einen ungelösten Konflikt in die EU aufnehmen; bei einer – von Serbien nicht anerkannten – Zwei-StaatenLösung hingegen war fraglich, was bei einer ungleich schnelleren Entwicklung und Integration Serbiens passieren würde. Niemand konnte sich nach dem Scheitern der Verhandlungen vorstellen, dass Serbien als EU-Mitgliedsstaat nicht sein Veto nutzen würde, um eine Aufnahme Kosovos zu verhindern.

Schlussfolgerung

Die EU trat als Vermittler auf und forcierte, wenn auch lange Zeit mehr unterstützend als gestaltend, eine friedliche Konfliktbeilegung. Eine carrotsand-stick-Strategie setzte sie nur punktuell in Belgrad ein, auch deshalb, weil Serbien sich einer Verknüpfung der Themen Kosovo und Europäischer Integration nahezu verschloss. In Kosovo begrüßte man jegliche Form der Zusammenarbeit mit der EU, zum einen, weil diese Offenheit gegenüber Serbien einen „Wettbewerbsvorteil“ in den Verhandlungen versprach (calculus approach), aber auch weil es den tief verankerten Wunsch der Bevölkerung gab, als unabhängiger Staat Teil Europas zu sein – wenn auch ohne sich dabei der (Reform-)Konsequenzen immer bewusst gewesen zu sein bzw. die europäischen Normen und Werte verinnerlicht zu haben (Ansätze eines cultural approach).

 
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