NGOs als Hoffnungsträger zur Verbesserung der Demokratie?

Die Skizzierung der demokratischen Standards, an denen sich auch europäisches Regieren messen lassen muss sowie der Problematik europäischer GovernanceNetzwerke, verdeutlichen den Bedarf an Linkage im EU-System und damit die Erwartungen an NGOs, genauso wie die Bedingungen ihres Beitrags zur Minderung demokratischer und legitimatorischer Defizite. Danach soll deren Einbindung nicht nur die Effektivität der Politik erhöhen, sondern Defizite in Partizipation, Verantwortlichkeit, Transparenz und Öffentlichkeit ausgleichen und die Möglichkeiten der Bürger zur effektiven Selbstbestimmung verbessern. Im Folgenden werden die Ergebnisse der Analyse in Bezug zu den verschiedenen Erwartungen an NGOs und den vermuteten Konsequenzen der Professionalisierung gesetzt.

NGOs als Sprachrohr der Bürger?

NGOs sollen als Stimme der Bürger fungieren, die Interessen gewisser Bevölkerungsgruppen gegenüber Entscheidungsträgern vertreten, EU-Institutionen mit problemnaher Expertise versorgen und über die Dringlichkeit bestimmter Probleme in Kenntnis setzen; so die Erwartungen der EU-Organe sowie der liberalen Demokratiekonzeptionen. Mit einer Ausnahme erfüllen alle NGOs diese VoiceFunktion und realisieren die für Linkage unverzichtbare Input-Kommunikation. Anhand der Ergebnisse zur Wahl der Einflussnahmestrategien müssen Demokratisierungspotenziale, welche an die Öffentlichkeitsorientierung von NGOs bzw. deren Anstrengungen im öffentlichen Raum präsent zu sein gebunden sind, jedoch stark relativiert werden. In Bestätigung der Befunde von Ruzza (2006:

173) zeigt sich, Bemühungen der Präsenz im öffentlichen Raum – durch Öffentlichkeitsstrategien in Form von Massenmobilisierung, der Initiierung transnationaler Diskurse oder der systematischen Instrumentalisierung der Massenmedien – verfolgen die untersuchten NGOs, wenn überhaupt, nur selten. Zwar macht die Mehrheit die von ihnen vertretenen Positionen und z.T. auch ihre Interessenvermittlungsversuche via Website, Newsletter oder Social Media öffentlich, darüber hinausgehende aktive und koordinierte Bemühungen, diese etwa über die Massenmedien oder die Mitglieder in einem weiteren Adressatenkreis zu verbreiten, werden aber kaum verfolgt.

Eine Beurteilung, inwieweit NGOs Interessen erfolgreich in politische Entscheidungsprozesse einspeisen, ist nicht Gegenstand dieser Arbeit. Vielmehr liegt der Fokus auf den daran geknüpften Bedingungen, die mittels der Dimensionen Interessenaggregation und Responsivität erfasst werden. Um die „advocacy void“ (Warleigh 2003: 26) im erwarteten Sinne zu füllen, sollen NGOs die Anliegen der Basis vermitteln (Sudbery 2003: 86) und den Bürgern strukturierte Kanäle für Feedback, Kritik und Protest bieten (Kom 2001: 19f). Ihr Demokratisierungspotenzial ist demnach an ihren Willen und ihre Kapazitäten gebunden, die Interessen der Bürger aufzunehmen und in Politikprozessen zu artikulieren (Steffek et al: 2010). Daher wird hier der von allen untersuchten NGOs mit Mitgliedschaftsoption, durch deren formale Entscheidungsfindungsstrukturen und gleiche Stimmrechte der Mitglieder erfüllte, Mindeststandard der Repräsentation erweitert: Offene Strukturen für Beteiligungswillige müssen garantiert sein, um den demokratischen Standard politischer Gleichheit zu erfüllen (Dahl 2006; Hüller 2006). Diese Offenheit der Organisationsstrukturen und der Willensbildung wird von fast allen Interviewten konstatiert und obwohl das Ausmaß z.T. stark variiert, binden mit zwei Ausnahmen alle NGOs ihre Mitglieder in die Positionsfindung ein. Die konkrete Ausgestaltung der organisationsinternen Willensbildungsprozesse ist bei nahezu der Hälfte als sehr gut, bei weiteren acht als gut zu bewerten.

„European institutions created pressure on interest groups to organize themselves coherently to be able to present their demands in a professional and constructive way. It has been argued that interest groups must act professionally in order to gain access to decision makers and to effectively represent their interests (…). This pressure leads to a transformation of groups' internal organizational structures.” (Klüver & Saurugger 2013: 2)

Die Mehrheit der NGOs wurde direkt auf EU-Ebene gegründet, weshalb in diesen Fällen keine Aussagen über die Konsequenzen von Anpassungsprozessen, hervorgerufen durch den Wechsel des politischen Kontexts, möglich sind. Dessen ungeachtet kann die These, dass Professionalisierung – als Adaption an die Erfordernisse des EU-Systems – zu einer Restrukturierung der organisationsinternen Willensbildung und geringerer Mitgliederinvolvierung führt (Klüver & Saurugger 2013; Smismans 2006), durch die erhobenen Daten nicht gestützt werden. Direkte Partizipationsund Einflussmöglichkeiten der Mitglieder sind auch in hoch professionalisierten NGOs gegeben. In gleicher Weise können die Resultate von Kohler-Koch und Buth (2011), dass in auf EU-Ebene ansässigen NGOs das organisationsinterne Agenda-Setting vornehmlich top-down verläuft, nicht gestützt werden. Eine Entwicklung, wie sie in westlichen Parteien beobachtet und in den Parteitypologien ausgeführt wird, scheint zumindest nicht die Regel zu sein. Zwar ist die prägende Kraft des EU-Systems als Einflusslogik erheblich, doch wirkt sie sich nicht zulasten der Repräsentationsansprüche der Mitglieder aus.

Für den Verlauf der Willensbildung bzw. die von den NGOs geschaffenen Voraussetzungen, die Mitgliederinteressen zu erfassen, kann im Gesamten ein positives Urteil gefällt werden. Mit einer Ausnahme suchen alle Organisationen zum Zweck der Interessenaggregation regelmäßigen Kontakt mit ihren Mitgliedern. Demgemäß beschränkt sich dieser nicht auf institutionalisierte Optionen wie Vollversammlungen, die, da sie nur jährlich stattfinden, als suboptimales Beteiligungsinstrument zu werten sind, sondern umfasst auch informelle Kommunikation. Die von Kohler-Koch (2012) angeführten bedeutsamen Elemente demokratischer Partizipation, in Gestalt von Meinungsäußerungsoptionen sowie der Ansprechbarkeit der Verantwortlichen, sind realisiert. Die Befunde von Sudbery (2003) und Warleigh (2003), dass unter den Mitgliedern selten ein Meinungsbild erstellt wird und kaum systematische Interaktion mit ebendiesen stattfindet, können daher nicht bekräftigt werden. Neben den Arbeitsgruppen, sind besonders die Zirkulation der Positionsentwürfe unter den Mitgliedern und die umfangreiche Nutzung informeller niederschwelliger Kanäle und Instrumente, wie E-Mail, Umfragen oder intranetbasierte Diskussionsgruppen, hinsichtlich der Realisierung von Linkage und der damit verbundenen demokratisierenden Effekte hervorzuheben.

Generell erleichtert die Nutzung derartiger Kanäle den Mitgliedern die Interessenartikulation und kann deren Beteiligung fördern, die Kehrseite ist jedoch das Risiko der Informalisierung und Intransparenz, wie sie auch europäischen Governance-Netzwerken diagnostiziert werden. Arbeitsgruppen erlauben zwar direkte Mitgliederbeteiligung, gemäß des in partizipativen Demokratiekonzeptionen implizierten Repräsentationsverständnisses, fördern aber laut Kohler-Koch (2012: 71) die Informalisierung der Entscheidungsfindung und hemmen Kontrolle. Der Vorwurf ist nicht ganz von der Hand zu weisen, da diese Art der Entscheidungsfindung im Gegensatz zur, von den übrigen NGOs verfolgten Strategie, bspw. nicht die Verbreitung der Positionsentwürfe unter allen Mitgliedern beinhaltet. Aufgrund der damit verbundenen Informationsmöglichkeiten ist letztere Vorgehensweise, betreffend der in repräsentativen Demokratiekonzeptionen formulierten Anforderungen an Responsivität bzw. Repräsentation, zu bevorzugen. Trotz allem steht unabhängig vom konkreten Ablauf des Prozesses an dessen Ende in den meisten Organisationen die Abstimmung des Vorstands respektive der Vollversammlung. Sowohl formelle, als auch informelle Entscheidungsfindungsmechanismen haben Nachteile, die aber häufig durch deren Kombination relativiert werden.

Kohler-Koch und Buth (2011: 204f) resümieren in ihrer Studie der ersten beiden Organisationsebenen der CSCG, dass verstärkte Mitgliederorientierung für diese ein großes Thema ist.

„Bei den breit angelegten Netzwerken und Plattformen ist zu beobachten, dass große Anstrengungen unternommen werden, um einen aktiven Meinungsbildungsprozess unter den Mitgliedern zu organisieren. Direkt erreicht wird damit aber nur die unmittelbare Mitgliedschaft, das heißt mehrheitlich wiederum nur Verbände, die auf der europäischen Ebene aktiv sind.“ (ebd.)

Bei den hier analysierten NGOs handelt es sich um jene unmittelbaren Mitglieder, für die sich folgendes Bild ergibt: Zwar strebt fast die gesamte Stichprobe einen aktiven innerorganisatorischen Meinungsbildungsprozess an, doch nicht alle bemühen sich, in Anerkennung der Tatsache, dass dieser unerlässlich für die Arbeit der NGOs auf EU-Ebene ist, auch darum, den Mitgliedern Partizipation bzw. Interessenartikulation zu erleichtern und die internen Prozesse in dieser Beziehung weiterzuentwickeln. Von einer allgemeinen Tendenz kann daher bis dato nicht gesprochen werden. Des Weiteren sind große Unterschiede in der Involvierung, nicht nur in Bezug auf die verschiedenen Mitgliedertypen und der Intensität des Mitgliederkontakts zu erkennen.

Die Offenheit der Willensbildungsstrukturen erstreckt sich in den wenigsten NGOs auf die Basis. Folglich repräsentieren die NGOs zwar die Mitgliederinteressen, die Daten lassen aber nicht darauf schließen, dass sie zwangsläufig auch die Anliegen der Basis vertreten. Eher sprechen sie für eine, unabhängig vom Professionalisierungsgrad, generell verbesserungswürdige Performanz bezüglich der zweiten, im Kontext der spezifizierten Erwartungen an NGOs bedeutsameren, Linkage-Stufe. Zwar können Mitglieder und Unterstützer der Mitgliedsorganisationen, entgegen der Befunde von Warleigh (2003) und Sudbery (2003),

u.a. via Telefon oder E-Mail mit den NGO-Mitarbeitern in Kontakt treten, diese Chance wird aber eher selten wahrgenommen. Ebenso sind aktive Bemühungen seitens der NGOs, der Basis die Meinungsäußerung zu erleichtern die Ausnahme. Die Interessenaggregation immens vereinfachende, niederschwellige und leicht zu implementierende webbasierte Anwendungen werden von der Mehrheit kaum und wenn, nicht systematisch genutzt, um breitere Beteiligung zu ermöglichen. Im Übrigen realisieren nur drei NGOs ohne Mitgliedschaftsoption für natürliche Personen Beteiligungsmöglichkeiten für interessierte Bürger auf nationaler Ebene und damit gleichzeitig persönlichen Kontakt zur Basis.

Selbiges gilt in Bezug auf entsprechende Optionen für die Begünstigten ihrer Arbeit. Zwar heben alle NGOs deren Bedeutung zur Einschätzung der Lage vor Ort hervor, doch suchen nur wenige den direkten Kontakt, sondern sehen es als Aufgabe ihrer Mitglieder an, diese Informationen zu erfassen und gegenüber dem EU-Sekretariat zu artikulieren. Die Strategie wird mit der größeren Basisnähe der vor Ort tätigen Organisationen und der daraus resultierenden lokalen Expertise begründet. Aus dieser Perspektive ist die Verfahrensweise positiv zu bewerten, indes ist die, aus deliberativer Sicht erhoffte, ungefilterte Übertragung der Anliegen der Basis nicht garantiert. Bestrebungen, (potenziell) benachteiligte Gruppen zur Äußerung ihrer Anliegen zu befähigen oder die Beteiligung zu erhöhen, werden kaum unternommen. Ihrer Funktion der Förderung politischer Willensbildung an der Basis (Steiner & Jarren 2009) kommen die Organisationen nur sehr bedingt nach. Folgerichtig ist davon auszugehen, dass sich jene selektive Repräsentation, der NGOs auf EU-Ebene entgegenwirken sollen, bereits auf Ebene der Organisationen manifestiert. Die Kausalität von Legitimation und Voice-Funktion muss daher kritisch betrachtet werden.

In den Diskussionsund Meinungsäußerungsoptionen, die sowohl Mitgliedern, als auch der Basis erlauben würden, sich zu beteiligen und ihre Expertise einzubringen, zeigen sich teils beträchtliche Ausbaupotenziale. Da die Teilnahme an Veranstaltungen in Brüssel mit Kosten verbunden ist, wären Gelegenheiten auf nationaler Ebene sinnvoller. Da der Kostenund Koordinationsaufwand derartiger Partizipationsmöglichkeiten, für diverse NGOs schwer zu bewältigen wäre, bedarf es speziell zu diesem Zweck der Intensivierung der Social MediaStrategie. Die Analyse zeigt klar, dass die diesen Kanälen immanenten Interaktionsmöglichkeiten von vielen NGOs (noch) nicht ausgeschöpft werden. Obwohl aus Sicht der Parteienforschung vor allzu optimistischen Annahmen, einer verbreiterten Partizipation abzusehen ist (Emmer et al. 2011; Lusoli & Ward 2004), ist aus diesen Gründen ein Ausbau der webbasierten Optionen für die Verwirklichung des Linkage-Bedarfs der EU dringend notwendig. Für die Begünstigten ihrer Arbeit sind Angebote vor Ort aber unerlässlich. Denn diese sind meist ohne Internet-Zugang, weswegen webbasierte Artikulationsoptionen nicht greifen. Ohne derartige Inklusionsbemühungen seitens der NGOs ist es benachteiligten Gruppen schwer möglich, ihre Interessen in die Organisationsprozesse einzubringen (Kotzian & Steffek 2011) – eine prekäre Situation in Hinblick auf die erwartete authentische Interessenvertretung.

Mit nur zwei Ausnahmen aggregieren alle NGOs die Interessen auf Ebene der Mitglieder und verlassen sich (primär) auf diese, die Anliegen der Basis zu erfassen. Solch ein mehrstufiges Verfahren ist – angesichts von Reibungsverlusten und variierenden Interpretationen der Inhalte durch die beteiligten Akteure – für die erhofften Beiträge zur Erhöhung der Output-Legitimation europäischer Entscheidungssysteme, ohnehin als problematisch anzusehen. Verstärkt wird der Befund dadurch, dass in den NGOs größtenteils kein Wissen über die Verfahren in ihren Mitgliedsorganisationen bzw. deren Entscheidungsstrukturen vorhanden ist und es an Mechanismen fehlt, die Übermittlung der Basisanliegen durch die Mitglieder zu fördern. Eine adäquate Weiterleitung ist, wie die Offenheit der Willensbildungsprozesse in den Mitgliedsorganisationen, nicht garantiert. Anläßlich dessen, sind die Ergebnisse von Kohler-Koch und Buth (2011: 204f) zu bestätigen bzw. zu ergänzen. Auch auf der hier untersuchten Ebene der CSCG haben die meisten NGOs nur Kontakt zu den unmittelbaren Mitgliedern. Die Einbindung der unteren Organisationsebenen ist Aufgabe der Mitglieder; über deren Vorgehen und Kapazitäten herrscht kaum Kenntnis. Zumindest bei jenen NGOs, die durch eine Mehrebenenorganisation charakterisiert sind, kann nicht von einer Verankerung in der Lebenswelt der Bürger ausgegangen werden.

Die Untersuchungsergebnisse zeigen eindrücklich, dass, unabhängig vom Professionalisierungsgrad, die Mehrheit der NGOs, den Anliegen der Basis nachrangige bis keine Bedeutung für die Positionsfindung und die strategische Ausrichtung beimisst. Dennoch, die Annahme, dass „transnational CSO are, in reality, a jet set-setting elite group that furthers its own interests and/or cultivates its pet issues without much interest in what “the people on the ground” really think” (Steffek et al 2010: 1 [Herv. i. O.]) kann in dieser formulierten Schärfe nicht gestützt werden. Zwar zeigen die Interviews, dass, wenigstens im Fall von Hybridorganisationen, die Mitgliedschaft natürlicher Personen nicht zwangsläufig mit hohem Basisbezug bzw. guter Linkage gleichzusetzen ist, da deren Interessen oft hinter jenen der Mitgliedsorganisationen zurückstehen müssen. Trotzdem wird die in Bezug auf die demokratisierenden Effekte problematische Situation durch diese Mitgliedschaftsoption etwas abgeschwächt.

Auch die Argumentation von Bode und Frantz (2009), dass in NGOs meist eine Art normativ-ideologischer Überbau existiert – bspw. die Verpflichtung auf Menschenrechte – der auch die Hauptamtlichen als sinnstiftendes Leitbild begleitet, relativiert die negative Bewertung. Die Aussagen der Interviewpartner sind stark von solchen Leitbildern und der Selbstverpflichtung auf Ziele wie Frieden und Gerechtigkeit geprägt. Entgegen der Befürchtung einer durch fortschreitende Hauptamtlichkeit hervorgerufenen Entfernung von den eigentlichen Organisationszielen, fühlen sich die Mitarbeiter den inhaltlichen Anliegen der NGO stark verbunden. Zwar stellt Frantz (2005) ein charakteristisches Karrieremodell von NGO-Hauptamtlichen fest, das starke Parallelen zu dem der parteipolitischen Karriere aufweist; angesichts der besonderen Stellung der Parteipolitiker als gewählte Volksvertreter und dem Bedarf, ein breites Themenspektrum abzudecken, gibt es jedoch auch Unterschiede. Besonders letztgenannter Faktor zwingt Parteipolitiker zu Kompromissen und Abstrichen, die NGO-Hauptamtliche nicht eingehen müssen, was der Verwässerung der Ideologien und Organisationsziele, wie sie Parteien attestiert wird (Kirchheimer 1965), entgegenwirkt.

Grundsätzlich ist die häufig angeführte Argumentation, dass NGOs die Legitimation politischer Entscheidungen erhöhen, weil sie den Anliegen der Basis eine Stimme verleihen, differenzierter zu betrachten. Zwar repräsentieren sie die Interessen ihrer Mitglieder – die wiederum nach mehrheitlicher Aussage der Interviewten die Belange einer wie auch immer gearteten Basis präsentieren – und zeigen damit gewisses Potenzial, Linkage herzustellen, nichtsdestotrotz ist authentische Interessenvertretung, infolge unklarer Strukturen und Prozesse in den unteren Organisationsebenen, nicht automatisch gegeben. Obwohl die Resultate angesichts der geringen Fallzahl nicht verallgemeinert werden können, ist im Zuge dessen und des fehlenden direkten Kontakts zur Basis der Annahme, einer durch NGOs garantierten authentischen Interessenvertretung zu widersprechen.