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8.3 Transformation des Sozialstaats und Folgen für die Invalidenversicherung

In der Schweiz gerieten sämtliche Sozialversicherungen in den letzten 20 Jahren unter finanziellen und politischen Druck. Diese Entwicklung setzte Reformprozesse in Gang, die den Sozialstaat von einer sorgenden in eine aktivierende Ausgestaltung überführten (vgl. Lessenich 2008). [1] Eine derartige Neuausrichtung der Sozialpolitik erfolgte in der Mehrheit der Staaten Europas seit Mitte der 1990er Jahre (Schallberger und Wyer 2010, S. 17). Der wesentliche Grund für die Stärkung des Aktivierungselements bestand in erster Linie nicht in dem Wohl der Klientinnen und Klienten, sondern in den zunehmenden Erschwernissen der Finanzierung des Sozialstaats. Die möglichst flächendeckende Verbreitung von Erwerbsarbeit, d. h. Arbeitsmarktintegration für breite Bevölkerungsgruppen, ist damit Mittel zum Zweck der Finanzierbarkeit der verschiedenen Sozialversicherungen geworden (vgl. Kutzner 2009, S. 17).

Die Schweiz machte den ersten Transformationsschritt in Richtung verstärkter Aktivierung und abgeschwächter Versorgung durch die Teilrevision der Arbeitslosenversicherung (2. AVIG-Revision) im Jahr 1995 (Nadai 2009, S. 59): Das Parlament kürzte die Leistungen der Arbeitslosenversicherung und führte eine breite Palette an Wiedereingliederungsmaßnahmen ein. Diese Revision der Arbeitslosenversicherung Mitte der 1990er Jahre setzte die anderen Sozialversicherungen unter Zugzwang, da diese nicht unabhängig voneinander operieren und ein Austausch an Bezügerinnen und Bezügern zwischen den verschiedenen Sozialversicherungen und der Sozialhilfe stattfindet. [2] Dementsprechend kam es zu einem „RevisionsWettlauf“, der bis zum heutigen Tag noch nicht abgeschlossen ist.

An zweiter Stelle wurden die Bedingungen des Bezugs von Geldern der Sozialhilfe verschärft. Die Sozialhilfe ist anders als die Arbeitslosenversicherung und die Invalidenversicherung unabhängig von einer vorangegangenen Erwerbstätigkeit und kantonal geregelt, d. h. es existiert in jedem Kanton ein eigenes Sozialhilfegesetz. Der private Verein SKOS (Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe) gibt Richtlinien für die Berechnung der Sozialhilfe vor. Diese Richtlinien dienen aber lediglich als Empfehlungen und werden erst durch die kantonalen Gesetzgebungen verbindlich. Die Rechtsdurchsetzung erfolgt schließlich auf kommunaler Ebene. Im Jahr 2005 wurden analog zur Arbeitslosenversicherung aktivierende Elemente (Anreizmechanismen durch Belohnung und Bestrafung) in die Ausgestaltung der Empfehlungen der SKOS mit aufgenommen (Nadai 2007; Schallberger und Wyer 2010, S. 21).

Als dritte Versicherung folgte schließlich die IV, die in der 4. (2003) und 5. (2008) Revision, sowie in der Teilrevision 6a (2011) die Eingliederungsbemühungen ebenfalls verstärkte und die Versorgungsleistungen minderte (vgl. Kirchner 2011,

S. 108 ff.; Nadai 2009, S. 60 f.). Arbeitslosenversicherung, Sozialhilfe und Invalidenversicherung bewegen sich demnach alle in die gleiche Richtung. Sie entfernen sich zunehmend von der Versorgung und fokussieren sich verstärkt auf die Teilhabe durch Aktivierung und Eingliederung. Im Folgenden wird anhand der Invalidenversicherung weiter expliziert, wie und warum es zu dieser Umorientierung kam.

Der Ausrichtung der Invalidenversicherung auf das Mantra „Eingliederung vor Rente“ liegt hauptsächlich eine ökonomische Logik zugrunde.[3] Je mehr Personen im Arbeitsmarkt sind, Beiträge zahlen und keine Rentenansprüche stellen, desto einfacher gelingt eine kostendeckende Finanzierung. In offiziellen Kommuniqués wird dieser pekuniäre Beweggrund für Reformen nicht verheimlicht und immer wieder deutlich ausgesprochen. Bei der Invalidenversicherung ist in den letzten 30 Jahren die Zahl der Bezügerinnen und Bezüger stark angestiegen. Statistiken des Bundesamts für Sozialversicherungen zufolge betrug der jahresdurchschnittliche Zuwachs der Personen, die eine IV-Rente beziehen, seit dem Jahr 1980 3,0 %. Im Zeitraum von 2001 bis 2006 war der jahresdurchschnittliche Zuwachs mit 4,3 % nochmals deutlich höher (BSV 2010, S. 5). Der Anstieg der IV-Renten, die aufgrund psychischer Erkrankungen ausbezahlt wurden, war im Vergleich zu anderen IV-Zugangsdiagnosen in den letzten Jahren überproportional (BSV 2010). Ebenso ist der Zugang zur IV über die Diagnose einer psychischen Erkrankung im Vergleich mit anderen europäischen Ländern am höchsten, wobei die Länderunterschiede tendenziell abgenommen haben (vgl. Loos et al. 2009, S. 26). [4]

Diese Entwicklungen haben Auswirkungen auf die Finanzierung der Invalidenversicherung, die sich für den Zeitraum seit ihrer Schaffung im Jahr 1960 gemäß Bundesamt für Sozialversicherungen (2014, S. 4 ff.) in fünf Phasen teilen lässt (vgl. Tab. 8.1):

Tab. 8.1 Finanzierung der Invalidenversicherung, eigene Darstellung (vgl. BSV 2014,

S. 4 ff.). (© Benedikt Hassler)

Zeitraum

Maßnahmen

Finanzsituation

1960–1975

Erhöhung der Renten und des Beitragssatzes

Kein Defizit

1976–1990

1987: Erhöhung des Beitragssatzes

Anhaltend leichtes Defizit; Deckungslücke von 1987 bis 1990 geschlossen

1991–2005

Anhebung des Beitragssatzes; Kapitaltransfer vom Erwerbsersatz zur IV

Verschuldung von 7,7 Mrd.

2006–2010

Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) sowie 5. IV-Revision

Verringerung des jährlichen Verlustes von 1,6 Mrd. auf 1 Mrd.

2011–2013

Bund vergütet Zinsen an den AHV-Fonds. IV erhält 0,4 Mehrwertsteuerprozente

IV verringert in zwei Jahren Schulden beim AHV-Fonds um 1,2 Mrd.

Anfang der 1990er Jahren zeigten sich gemäß dieser Auflistung das erste Mal

– trotz entsprechender Maßnahmen − erhebliche Finanzierungsprobleme in der Invalidenversicherung. Ebenso waren die meisten Prognosen zu dieser Zeit ziemlich düster, da aufgrund des demografischen Wandels und der Abnahme der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter sinkende Einnahmen vorausgesehen wurden. In verschiedenen Reformen, die im Folgenden zusammengefasst dargestellt sind, versuchten die zuständigen Politikerinnen und Politiker deshalb die Anzahl der IVRenten zu mindern, um so dem Finanzierungsproblem zu begegnen.

Die 4. IV-Revision, die am 1. Januar 2004 in Kraft getreten ist, verstärkte die Aktivierung und der Anspruch auf aktive Unterstützung bei der Jobsuche bzw. auf Umschulungen wurde ausgebaut (Guggisberg et al. 2008, S. 1). Ebenso beinhaltete die 5. IV-Revision zwei grundlegende Maßnahmenpakete zur Aktivierung und Integration von Renten-Bezügerinnen und Bezügern: Einerseits wurde in dieser erneuten Umgestaltung versucht, das Credo „Eingliederung vor Rente“ nochmals stärker in der Invalidenversicherung zu verankern und konkrete Eingliederungsmaßnahmen zu definieren – mit der Früherfassung, der Frühintervention und den Integrationsmaßnahmen wurden dementsprechend neue Eingliederungsinstrumente geschaffen (vgl. Bolliger und Fritschi 2013, S. 88; BSV 2013b, S. 17). Andererseits setzte ein Kampf gegen ungerechtfertigte Rentenansprüche ein. Dieser zweite Punkt wird im folgenden Kapitel im Zentrum stehen.

  • [1] Mit Bill Clinton, Gerhard Schröder und Tony Blair gab es in den 1990er Jahren prominente Vorbilder für eine Politik der Aktivierung mit „Fördern und Fordern“ als zentralem Credo (vgl. Lessenich 2003, S. 215)
  • [2] Die Thurgauer Gemeinde Arbon gab im Jahr 2013 eine Studie in Auftrag, da die Kosten der Sozialhilfe stark angestiegen waren. Die Evaluation zeigte, dass nicht etwa eine laxe Praxis des für die Sozialhilfe verantwortlichen Personals Grund für den Ausgabenanstieg war, sondern die Revisionen und verschärften Regeln der Arbeitslosenund Invalidenversicherung (Eichenberger 2013). Die Sozialhilfe ist dabei aus strukturellen Gründen immer das schwächste Glied in der Kette (vgl. Knöpfel 2005)
  • [3] Die politisch breit abgestützte Eingliederungsfunktion war in der Invalidenversicherung aus verschiedenen Gründen schon von Anfang an institutionell eingebettet (vgl. Germann 2008). Insbesondere seit der 5. IV-Revision haben die Eingliederungsbemühungen aber nochmals eine neue Dynamik entwickelt
  • [4] Vergleichsländer in der Studie von Loos et al. (2009) waren Schweden, Deutschland, Österreich, Niederlande und Norwegen. Beobachtet wurde die Entwicklung im Zeitraum von 1990-2007
 
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