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8.4 Bekämpfung der Scheininvalidität

Im Jahr 2003 wurde für ungerechtfertigte Ansprüche an die Invalidenversicherung der Begriff Scheininvalidität geprägt. Als Urheber dieser Bezeichnung fungiert Nationalrat Christoph Blocher von der Schweizerischen Volkspartei (SVP). Auf die Frage, ob der Stress am Arbeitsplatz in den letzten Jahren zu groß geworden sei, antwortete Unternehmer und Nationalrat Blocher in einem Zeitungsinterview folgendermaßen:

Ein Großteil dieser Invalidität ist Scheininvalidität. Manche wollen gar nicht mehr gesund werden. Für sie ist es einfacher, den Lohn durch die IV-Rente zu ersetzen. Gleichzeitig gibt es Arbeitgeber, die sich sagen: Schreiben wir ihn doch invalid. (Städler und Schilling 2003)

Wie Alan Canonica (2012) in einem kurzen geschichtlichen Abriss zu dieser Debatte ausführt, war ein derartiger Missbrauchsvorwurf nichts inhärent Neues. „Als Tabubruch kann vielmehr die Direktheit und Härte gelten, mit denen Leistungsempfängerinnen und -empfänger beschuldigt werden“ (Canonica 2012, S. 33). In vorangegangen Debatten standen nicht das Individuum sondern vorwiegend die Sozialund Arbeitslosenversicherung im Fokus, die im Verdacht standen, ihre unliebsamen Klientinnen und Klienten an die Invalidenversicherung abzuschieben (vgl. Rosenstein 2012, S. 40 f.).

Im Anschluss an die oben zitierte Aussage wurde in der 5. IV-Revision die Möglichkeit der Observation verdächtiger IV-Bezügerinnen und Bezüger geschaffen, um bestehende Missbräuche des Bezugs von Versicherungsleistungen aufzudecken und durch ein kompromissloses Vorgehen zukünftige Betrugsversuche präventiv zu verhindern. Christoph Blocher forderte im Jahr 2003 in einer Motion vom Bundesrat ein „Konzept für Vollzugsmaßnahmen zur Bekämpfung der Scheininvalidität vorzulegen, wobei die Verursacher (Scheininvalide, Arbeitgeber, Ärzte, Rekurskommission, Sozialfilz) zur Rechenschaft zu ziehen sind“.[1]

Der Begriff Scheininvalidität erlebt im Anschluss einen medialen Höhenflug. Er wurde 2003 zum Schweizer Unwort des Jahres gewählt; dennoch oder gerade deshalb wurde der Terminus Scheininvalidität in den Medien in regelmäßigen Abständen verwendet.[2] Die Verwendung dieses Begriffs blieb allerdings auf die Schweiz beschränkt.[3] Im Anschluss an Jürgen Link (2012) kann die Debatte als diskursives Ereignis betrachtet werden, da es mit der Aussage Blochers zu einer Umwertung einer Diskursposition kam. Die SVP stellte in ihrer Motion die Authentizität der Invalidität vieler Menschen auf grundsätzliche Art und Weise infrage; insbesondere bei psychischen Erkrankungen. Diese Argumentation fügt sich nahtlos in die Sichtweise des einflussreichen amerikanischen Politologen Lawrence M. Mead ein, der in den 1980er Jahren psychische Probleme als anderen Namen für Probleme der Arbeitsdisziplin darstellte (vgl. Wyss 2007, S. 59). Blocher wies ganz in dieser Denktradition darauf hin, dass ein Großteil der Invaliden in Wirklichkeit arbeitsfähig sei und stellte damit sämtliche Bezügerinnen und Bezüger unter den Generalverdacht, sich Invalidenrenten ungerechtfertigt zu erschleichen. Ebenso wurde der Anstieg der Invalidenzahlen gemäß diesen Aussagen hauptsächlich auf das Anwachsen betrügerischer Aktivitäten zurückgeführt. Exogene Faktoren für die zunehmende Zahl der IV-Bezügerinnen und Bezügern mit psychischen Problemen, wie z. B. veränderte Bedingungen am Arbeitsmarkt und neue Herausforderungen in der Arbeitswelt (vgl. z. B. Haubl et al. 2013; Honeg- ger und Rychner 1998; Sennett 2006), wurden dabei vollständig außen vor gelassen und nicht thematisiert. [4] Primäre Zielgruppe der Anschuldigungen waren die Schmerzpatienten, wozu beispielsweise Personen mit Schleudertraumata zählen. Im Jahr 2008 bezeichnete Christoph Blocher die Aussagen zur Scheininvalidität in einem Interview mit der Weltwoche als bewusste Provokation, „um das Thema zu enttabuisieren“ (Gut et al. 2008).

Die Debatte zur Scheininvalidität beeinflusste wesentlich die Gesetzgebung. [5] Die 5. IV-Revision schaffte die notwendigen Grundlagen für Observationen von verdächtig(t)en Personen. Mit einer deutlichen Mehrheit (59,1 % Ja-Stimmen) stimmte das Schweizer Stimmvolk im Jahr 2007 ebendieser Revision des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung zu. Diese deutliche Zustimmung durch das Stimmvolk ist wenig überraschend. Das bürgerliche Bündnis von FDP, CVP und SVP unterstützte die Reformvorlage und von den großen Parteien waren lediglich die SP und die Grünen dagegen.[6] Paradox im Zusammenhang mit der Abstimmung ist der Umstand, dass im Abstimmungsbüchlein von einer Verbesserung der Lebensbedingungen der behinderten Menschen die Rede war und sich gleichzeitig fast alle Behindertenverbände gegen die Reform der Invalidenversicherung stellten (vgl. Weisser 2008, S. 109).

Die Gesetzesreform, die am 1. Januar 2008 in Kraft getreten ist, lieferte inter alia die notwendigen Grundlagen für die Beschattung von Personen, die im Verdacht stehen, ungerechtfertigte Renten von der Invalidenversicherung zu erhalten. Das sogenannte Betrugsmanagement wurde zu einem großen Teil nach Vorbild privater Versicherungen ausgestaltet und lässt sich in vier Phasen unterteilen. Die Schilderung dieser vier Arbeitsschritte basiert auf der Selbstbeschreibung durch das Bundesamt für Sozialversicherungen und ist an dieser Stelle weitestgehend unverändert wiedergegeben (BSV 2012, S. 2 f.):

1. In einem ersten Schritt geht es um das Erkennen von Verdachtsfällen. Aufgrund von Unstimmigkeiten in den Dossiers, Hinweisen von anderen Versicherungen aber auch Hinweisen von Dritten werden verdächtige IV-Fälle rausgefiltert. Die IV legt Wert auf die Tatsache, dass sie grundsätzlich jedem Hinweis nachgeht – selbst wenn die Anschuldigungen anonym erfolgen.

2. Darauf kommt es zu vertieften Abklärungen und Ermittlungen. Es finden unangemeldete Besuche im sozialen Beziehungsnetz der verdächtigen Personen statt, Einkommensdaten werden geprüft und Internetrecherchen durchgeführt. Darüber hinaus kann es zu unangemeldeten Besuchen bei den verdächtigen Personen kommen. Verantwortlich für diese Tätigkeiten sind sogenannte Betrugsbekämpfungsspezialisten. Für den Fall, dass sich der Verdacht erhärtet, folgt die dritte Phase der Betrugsbekämpfung.

3. In der dritten Phase werden die verdächtigen Personen observiert. Dies ist zulässig, sofern ein öffentliches Interesse gegeben ist[7] und der Eingriff die Verhältnismäßigkeit wahrt. Observationsaufträge werden in Zusammenarbeit mit der Polizei durchgeführt – es kommen allerdings auch private Firmen zum Einsatz.

4. In einem letzten Schritt werden schließlich Versicherungsund strafrechtliche Maßnahmen eingeleitet.

Die vier Phasen der Betrugsbekämpfung lassen sich mit Michel Foucault unter Zuhilfenahme seiner Ausführungen zum disziplinierten Individuum theoretisch kontextualisieren. Foucault zufolge wäre ein perfekter Disziplinarapparat derart ausgestaltet, dass ein einziger Blick alles beobachten könnte (Foucault 2010 [1976], S. 224), d. h. eine permanente, lückenlose Überwachung möglich wäre. Durch die Ermöglichung der anonymen Meldung verdächtiger Personen wird ein solcher Apparat annähernd geschaffen. Analog zum Panopticon bei Foucault entsteht bei den beobachteten Personen – in diesem Fall bei den Rentenbezügerinnen und -bezügern – der Eindruck einer permanenten Bewachung, selbst wenn diese nicht ständig stattfindet (Foucault 2010 [1976], S. 258). Ganz im Sinne des Ziels der Sozialversicherungsreformen versucht die Disziplinarmacht dadurch, die ökonomische Nützlichkeit des disziplinierten Individuums zu verstärken und unterstützt gleichzeitig dessen politische Fügsamkeit, wodurch ein leistungsfähigeres Ganzes resultiert (Foucault 2010 [1976], S. 177, 212).

Im Jahr 2012 konnte die IV 2020 Verdachtsfälle abschließen. Davon etwas mehr als 10 % nach einer Observation. In 400 Fällen bestätigte sich der Anfangsver- dacht. Die daraus folgenden aufsummierten Kürzungen beliefen sich auf 300 volle Renten (BSV 2013a). Die relative Betrugszahl in der Invalidenversicherung liegt damit weit unter den Schätzungen der Studien, die vor der Einführung der Betrugsbekämpfung gemacht wurden (Leuenberger 2013, S. 66). Das Bundesamt für Sozialversicherungen weist auf die generelle „Erfolgsquote“ der Betrugsbekämpfung von 20 % hin. Diese bezieht sich auf alle Verdachtsfälle, die von den „Betrugsbekämpfungsspezialisten“ ausgewertet werden (BSV 2013a). Nicht thematisiert wird die Tatsache, dass sich bei vier von fünf überprüften Personen der Betrugsverdacht nicht erhärten lässt. Nach Observationen bestätigte sich der Verdacht in etwa 32 % der Fälle (BSV 2013a). Mehr als zwei Drittel der beobachteten Personen konnte folglich kein Betrug nachgewiesen werden. Gerade hinsichtlich der aktuellen Debatten und der medialen Aufregung um das Abhören von Telefonaten durch die amerikanische National Security Agency (NSA) ist es bemerkenswert, mit welcher Teilnahmslosigkeit die Beschattung von IV-Bezügerinnen und Bezügern in der Öffentlichkeit wahrgenommen wird. Die Kosten für die Betrugsbekämpfung beliefen sich im Jahr 2012 auf 7,5 Mio. CHF (0,7 Mio. für die Observationen). Die direkten Einsparungen − ohne Einbezug einer möglichen präventiven Wirkung − betrugen in demselben Jahr 7,6 Mio. CHF. Die hochgerechneten Ersparnisse belaufen sich allerdings auf 120 Mio., da Bezügerinnen und Bezüger über mehrere Jahre hinweg keine IV-Rente mehr bekommen (vgl. BSV 2012). Diese Hochrechnung lässt allerdings den Umstand außen vor, dass Personen möglicherweise zu einem späteren Zeitpunkt wieder einen Rentenanspruch geltend machen oder als Ausgesteuerte in der Sozialhilfe landen und sich damit das Finanzierungsproblem nicht löst, sondern verlagert. [8]

Die Bekämpfung ungerechtfertigter Rentenansprüche kann als Teilelement der Umgestaltung vom sorgenden zum aktivierenden Sozialstaat verstanden werden. Insbesondere da zeitgleich mit der Betrugsbekämpfung auch die Kriterien für einen Anspruch auf eine Invalidenrente strenger wurden. Unter den genannten Voraussetzungen werden Bezügerinnen und Bezüger von Invalidenrenten unter den Generalverdacht des Betrugs gestellt. Dieser Verdacht richtet sich allerdings nicht auf alle Individuen gleich stark, sondern wird mit anderen Stereotypen vermengt. Die SVP weist in ihren Kommuniqués in regelmäßigen Abständen auf die große Zahl ausländischer Personen hin, die sich Leistungen der Invalidenversicherung erschleichen und es sich im Ausland mit diesem Geld „gemütlich machen“. An der Medienkonferenz am Abstimmungssonntag nach dem Wahlerfolg zur 5. IVRevision sprachen Vertreter der SVP beispielsweise von der „Balkanisierung der IV“ und einer „Edelsozialhilfe für unintegrierte Ausländer“ (Positionspapier der SVP, zitiert nach Weisser 2008, S. 110). Durch diese Aussagen kommt es zu einer Überschneidung verschiedener Vorurteile und zu einer Mehrfachdiskriminierung.

Diese Sichtweise beschränkt sich allerdings nicht auf die politischen Parolen der SVP, sondern schlägt sich auch auf die konkrete Praxis der Betrugsbekämpfung nieder. Beim Identifizieren von Verdachtsfällen ist ein Migrationshintergrund ein sogenannter Risikofaktor. Das bedeutet, dass die Rentenansprüche von Ausländerinnen und Ausländern mit einer höheren Wahrscheinlichkeit auf einen allfälligen Betrug hin überprüft werden. Migrationshintergrund allein ist aber noch keine hinreichende Bedingung für einen Anfangsverdacht. Die Praxis der verstärkten Kontrolle von Personen mit Migrationshintergrund wird mit statistischen Daten begründet, die zeigen, dass die Wahrscheinlichkeit eines Betrugs bei Ausländerinnen und Ausländern höher ist (Kocher und Leuenberger 2009, S. 170).[9]

  • [1] Motion eingereicht von der Schweizerischen Volkspartei am 20. Juni 2003
  • [2] Eine Factiva-Datenbankrecherche stützt diese Aussage, wobei die Verwendung des Begriffs Scheininvalidität im Jahr 2003 (Erstnennung) und im Jahr 2007 (Abstimmungskampf zur 5. IV-Revision) am intensivsten war
  • [3] Ähnliche Debatten gab es auch in anderen europäischen Ländern; allerdings mit anderen Begrifflichkeiten. So sprach man in Deutschland beispielsweise vom „Selbstbedienungsladen für Arbeitsscheue“ und von „Sozialschmarotzern“ (vgl. Butterwegge 2014)
  • [4] Im Gegensatz zu dieser Sichtweise wurden in Experteninterviews einer vom Bundesamt für Sozialversicherungen in Auftrag gegebenen Studie die veränderten Bedingungen am Schweizer Arbeitsmarkt als Hauptursache für die steigenden psychischen Erkrankungen genannt (Ott et al. 2008, S. 111). Ebenso identifizieren G. Günter Voß und Cornelia Weiss (2013) Burnout und Depressionen als typische Erkrankung des Arbeitskraftunternehmers bzw. als Folge der verstärkten Subjektivierung von Arbeit und Gesellschaft
  • [5] Ein ähnlicher Prozess von der Medienskandalisierung spektakulärer Einzelfälle bis hin zur Reaktion der politischen Akteure ging beim Sozialhilfemissbrauch vor sich (vgl. Bonfadelli 2013)
  • [6] FDP und CVP haben den Terminus der „Scheininvalidität“ in ihren Kampagnen nicht übernommen, die SVP allerdings in ihren Anliegen unterstützt
  • [7] Das Bundesgericht führte in einem Entscheid am 11. November 2011 aus, wie dieses öffentliche Interesse im Falle einer Observation einzuschätzen ist: „Das öffentliche Interesse an der Einschränkung des Schutzes der Privatsphäre liegt darin, nur geschuldete Leistungen zu erbringen, um die Gemeinschaft der Versicherten nicht zu schädigen“ ( BGE 129 V 323 E. 3.3.3 S. 325)
  • [8] Vgl. das in Fusszeile 8 genannte Beispiel aus der Thurgauer Gemeinde Arbon
  • [9] Durch die verstärkte Kontrolle besteht allerdings die Möglichkeit einer self-fulfilling prophecy (vgl. Merton 1968). Da die Ausländerinnen und Ausländer vermehrt kontrolliert werden, ist ceteris paribus der Ausländeranteil unter den IV-BetrügerInnen höher als der Ausländeranteil in der Gesamtbevölkerung
 
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