Anpassung der Entwicklungsziele und -strategien

In Anbetracht der wirkenden ökonomischen Kräfte und der sonstigen Rahmenbedingungen erfolgte in den letzten Jahrzehnten eine Anpassung der Entwicklungsziele und -strategien in der Raumplanung und der Regionalpolitik. Laut Eckey (2008, S. 185ff.) wird zunehmend gefordert, dass öffentliche Mittel angesichts Globalisierung und verstärktem internationalen Wettbewerb in jene Regionen investiert werden, in denen sie den größten Beitrag zu gesamtwirtschaftlichem Wachstum und Beschäftigung erbringen. Das sind vielfach städtische Regionen.

Reduziert man die politischen Zielsetzungen einerseits auf die Maximierung des gesamtwirtschaftlichen Wachstums und andererseits auf den Ausgleich interregionaler Disparitäten bezüglich Einkommen, Wohlfahrt und Wachstum, ergibt sich ein typischer Zielkonflikt:[1] „If low-income regions offered higher prospective returns to capital, these goals would not be opposed to each other. But agglomeration economies, market opportunities and psychic income preferences, all tend to favour the richer regions. Thus, a trade-off usually has to be made between efficiency and equity“ (Richardson 1978, S. 226).[2]

Diese Abwendung von räumlichen Ausgleichszielen findet auch in politisch akkordierten Grundsatzpapieren ihren Niederschlag. Im Österreichischen Raumordnungskonzept 1981 (ÖROK 1981, S. 11-13) wurden insbesondere für den ländlichen Raum noch hochgesteckte ausgleichsorientierte Zielsetzungen formuliert. Im Raumordnungskonzept 1991 (ÖROK 1992) ist bereits ein erstes Abgehen davon sichtbar. Die Ziele werden den regionalen Besonderheiten entsprechend differenziert und es werden nur mehr „Beiträge zur Abschwächung der Probleme bzw. zur Verhinderung einer Problemverschärfung angestrebt“ (S. 83). Schönegger (2011, S. 145) – ein an der Gestaltung und Umsetzung der damaligen Regionalpolitik beteiligter Akteur – merkt dazu selbstkritisch an, dass es am Eingeständnis fehlte, „dass wir bestimmte [globale, R.D.] Entwicklungen nicht aufhalten oder nur marginal (und dies auch nur für eine kurze Zeit) beeinflussen können.“

Im jüngsten Österreichischen Raumentwicklungskonzept 2011 (ÖROK 2011) ist ein weiteres Abgehen von ausgleichsorientierten Zielsetzungen erkennbar. Neben Nachhaltigkeit wird zwar auch sozialer Zusammenhalt als Ziel formuliert, doch die Stärkung von Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum steht im Vordergrund. „Städte und Stadtregionen als ‚Motoren der Entwicklung'“ (S. 18) sind demnach gezielt und verstärkt zu fördern (S. 84). Ländliche Räume sollen zwar auch gefördert werden (S. 19f.), doch insbesondere für Regionen mit rückläufiger Bevölkerung wird eine proaktive Sicherung von Mindeststandards für Einrichtungen der sozialen und technischen Daseinsvorsorge sowie in manchen Fällen auch ihr „sozial verträglicher Umbau“ (S. 51) für erforderlich gehalten. Mit Letzterem wird eine kontrollierte Schrumpfung mancher ländlicher Gemeinden – wenn auch sehr indirekt und vorsichtig – angesprochen.

All das fügt sich laut Essig (2013, S. 66ff.) sowie Gruber (2014) gut in entsprechende Veränderungen der europäischen Regionalpolitik ein. Im Zuge des Lissabon-Prozesses haben die gesamtwirtschaftlichen Ziele von Wettbewerbsfähigkeit, Wachstum und Beschäftigung deutlich an Bedeutung gewonnen, kleinräumige Gebietsabgrenzungen und entsprechende ausgleichsorientierte Ziele wurden aufgegeben.[3] Angesichts abnehmender Bevölkerungsanteile dürfte der ländliche Raum politisch zu schwach sein, um diese Umgewichtung regionalpolitischer Ziele verändern zu können. Insofern ist Skepsis bezüglich der von Hirschman (1967) geäußerten Vermutung angebracht, dass (neben Agglomerationsnachteilen) ausgleichsorientierte politische Maßnahmen aufgrund der „Solidarität, die unterschiedliche Teile einer Nation verbindet“ (S. 186), zu einer Abschwächung oder gar Verhinderung der Polarisierung zwischen Regionen führen würden. Von stark ausgleichsorientierten Vorstellungen ist deshalb unter den derzeitigen Rahmenbedingungen wohl Abschied zu nehmen. Strukturschwache ländliche Regionen sollten sich vielmehr an realistischen regionsspezifischen Zielen orientieren und dafür gezielt ihre jeweiligen Stärken und Schwächen zum Ausgangspunkt nehmen (Eckey 2008, S. 196f.). Diese Neuorientierung bietet strukturschwachen ländlichen Gebieten auch Chancen, beispielsweise wenn sie die Nutzung bisher brachliegender regionaler Ressourcen in den Mittelpunkt stellen. Die in den ersten Konzepten einer endogenen Regionalentwicklung vorherrschende Konzentration auf die Entwicklung endogener Potenziale hat sich zwar in der Regel als nicht ausreichend herausgestellt, um die laufenden Konzentrationsprozesse zu stoppen.[4] Die darin vorgesehene Einbeziehung und Beteiligung der BürgerInnen ist aber jedenfalls vorteilhaft, da bei solchen „Bottom-up“-Prozessen das lokale Wissen und die lokalen Bedürfnisse eingebracht und genutzt werden können. Das darf sich aber nicht darauf beschränken, laut den Förderrichtlinien erforderliche formale Kriterien zu erfüllen. Die Beteiligten müssen das Ergebnis solcher Strategiefindungsprozesse nachvollziehbar beeinflussen können, ansonsten verlieren diese Prozesse ihre Glaubwürdigkeit und die Bereitschaft für eine engagierte Beteiligung geht verloren. Weitere Erfolgsfak- toren für endogene Strategien sind laut Gerhardter und Gruber (2001, S. 19ff. u. S. 113ff.) eine gute Aufnahmeund Verarbeitungsfähigkeit des regionalen Systems für externe Impulse wie technologische und sonstige Innovationen, eine gezielte Verbesserung der Qualität des Humankapitals, großräumigere Entwicklungsstrategien und eine breite innerregionale Vernetzung. Ein weiterer Erfolgsfaktor ist laut Dujmovits (1996, S. 101ff.) eine weltoffene regionale Identität, eine „geeignete Mischung von lokaler und globaler Orientierung“ (S. 108). Ergänzend zum Aufbau einer sektoral möglichst breiten und selbsttragenden regionalen Wirtschaftsstruktur müssen auch überregional wettbewerbsfähige Spezialisierungen und komparative Vorteile entwickelt werden. Zudem bedürfen auch solche „von unten“ getriebenen Entwicklungsprozesse für ihren Erfolg einer regionsangepassten externen finanziellen, organisatorischen und personellen Unterstützung und Beratung „von oben“. Ein wichtiges Element erfolgreicher endogener Entwicklungsprozesse sind Betriebsgründungen und -erweiterungen durch regional verankerte UnternehmerInnen. Im Vergleich zu außengesteuerten Betrieben sind diese Betriebe weniger stark von Abwanderung bedroht. Vorteilhaft sind insbesondere Gründungen in zukunftsträchtigen, technologisch innovativen Bereichen durch (junge) gut ausgebildete Regions-RückkehrerInnen.[5] Allerdings können unternehmerische Persönlichkeiten und ein entsprechendes unternehmerisches Milieu nicht mit finanzieller Unterstützung allein in einer Region installiert werden. Keeble und Wever (1986b, S. 22f.) führen Unterschiede in den Betriebsgründungsraten ländlicher Gebiete vor allem auf soziokulturelle Faktoren zurück. Regionen mit hohen Gründungsraten besitzen vielfach eine historisch gewachsene lokale Unternehmenstradition, die zum Teil einer bestimmten landwirtschaftlichen Produktionsweise entspringt und tief im gesellschaftlichen Gefüge verwurzelt ist.[6] Darin äußert sich eine andere Ausprägung der Pfadabhängigkeit regionaler Entwicklungen.

Eine weitere Pfadabhängigkeit betrifft die Wirtschaftssektoren, in denen Unternehmen gegründet und Arbeitsplätze geschaffen werden. Spezifisches Wissen der UnternehmerInnen und Arbeitskräfte über bestimmte Produktionstechniken und über damit verknüpfte überregionale Zuliefernetzwerke wird über Generationen gebildet und weitergegeben. Ein solches implizites Wissen ist nicht einfach von einer Region in eine andere übertragbar.[7] Deshalb können historisch gewachsene, aber un(ter)genutzte Kompetenzen ein Anknüpfungspunkt für eine erfolgreiche regionale Entwicklung sein. Regionale Entwicklungspfade sind vermutlich „nicht beliebig wechselbar. Green field Investments können nur unter besonderen Umständen erfolgreich sein“ (S. 44), folgern Gruber und Gerhardter (2012) aus einer Untersuchung der alten Industrieregion Wiener Neustadt.[8] Auch ländliche Regionen sollten sich demnach auf ihr „regionales tacit knowledge“ (S. 42), auf ungenutzte bzw. verborgene Kompetenzen und Fähigkeiten rückbesinnen und versuchen, daran mit neuen unternehmerischen Aktivitäten anzuknüpfen.

Ein solches „Zurück zu den Wurzeln“ schließt natürlich die Entwicklung neuer (vorzugsweise immobiler) Standortvorteile nicht aus. Diese erstrecken sich u. a. von der Bereitstellung erneuerbarer Energien, der Veredelung regionsspezifischer landwirtschaftlicher Produkte über sanften naturnahen Tourismus bis hin zur Entwicklung als Wohnregion. Zielgruppen für Letzteres können u. a. sein: in die Agglomerationen auspendelnde ArbeitnehmerInnen (gegebenenfalls mit Doppelwohnsitz),[9] pensionierte Regions-RückkehrerInnen, ältere Menschen oder auch StadtbewohnerInnen, die des Stadtlebens überdrüssig sind oder sich den städtischen Wohnraum nicht mehr leisten können.[10] Um DauerbewohnerInnen halten bzw. anziehen zu können, sind allerdings an die spezifischen Bedürfnisse der Zielgruppe(n) angepasste Voraussetzungen zu schaffen. Das kann auch regionale Arbeitsplätze beispielsweise im Bildungs-, Gesundheitsund Pflegebereich schaffen.

Wie gesagt, ist die traditionelle Strategie einer Verbesserung der Erreichbarkeit ländlicher Regionen zwiespältig zu bewerten, da sie eine verstärkte räumliche Polarisierung begünstigen kann. Eine bessere Verkehrsanbindung an die Agglomerationen kann für Studierende und Arbeitskräfte aber auch Pendeln ermöglichen und eine vollständige Abwanderung verhindern. Gut ausgebildete potenzielle Rückwanderinnen und Rückwanderer bis hin zu UnternehmensgründerInnen können so an die Region gebunden werden. Die Region kann auch als Wohnstandort attraktiver werden. Ähnliches gilt für die neuen Informationsund Kommunikationstechnologien. Die anfänglichen Hoffnungen auf eine Dezentralisierung von Produktion und Arbeit und einen damit einhergehenden Ausgleich räumlicher Disparitäten haben sich nicht erfüllt. Die technologischen Innovationen haben die räumliche Konzentration eher weiter beschleunigt. Eine Verminderung der digitalen Kluft durch einen entsprechenden Ausbau des Breitbandnetzes ist demgemäß zwar keine hinreichende Bedingung für eine erfolgreiche ländliche Entwicklung, aber doch notwendig, um ein weiteres Zurückfallen zu verhindern.

Trotz der dargestellten tendenziell negativen Erfahrungen mit der Ansiedlung regionsexterner Betriebe in ländlichen Regionen kann auch eine gezielte selektive Ansiedlung von Betrieben, die sich in das Leitbild einer regionalen Entwicklungsstrategie gut einfügen und/oder von denen starke regionale Verflechtungen zu erwarten sind, grundsätzlich erstrebenswert sein. Allerdings dürfte das laut Eckey (2008) „mangels Masse und harter internationaler Konkurrenz“ (S. 203) sowie wegen Informationsproblemen bei der Auswahl geeigneter Betriebe in der Regel eine sehr anspruchsvolle und eher wenig erfolgversprechende Strategie sein.

Vor diesem Hintergrund folgert beispielsweise Wytrzens (2012, S. 27) für die jahrzehntelange Abwanderungsregion Waldviertel: „Offensiven zum Halten oder gar zur Neuansiedlung von Menschen und Betrieben haben schon in der Vergangenheit […] wenig gebracht und dürften auch in der Zukunft nur sehr begrenzt fruchten“. Innovative Menschen mit Ideen und Visionen sind zwar zu unterstützen, doch am zielführendsten scheint es, „sich auf den Bevölkerungsschwund durch gezielte Schrumpfung […] einzustellen“.[11]

Weber und Höferl (2009) nennen für ländliche Regionen, die länger andauernden sozioökonomischen Schrumpfungsprozessen ausgesetzt sind, folgende Problemlagen:[12] nach Alter, Geschlecht und Qualifikation selektive Bevölkerungs- verluste; Arbeitsplatzverluste, hohe Leerstände von Wohnraum und Geschäften, Kaufkraftschwäche der privaten Haushalte, sinkende Finanzkraft der öffentlichen Hand, Verlust von Gemeinschaftsleben, politischem Einfluss und einer optimistischen Grundstimmung. Dujmovits (1996, S. 51) weist zudem auf die Probleme der Entwertung von Immobilien sowie der Unter(z. B. Schulen) und Überauslastung (z. B. Betreuungseinrichtungen für ältere Menschen) von sozialer und technischer Infrastruktur hin.[13]

Die von Essig (2013) mit einer Reihe demografischer und wirtschaftlicher Indikatoren vorgenommene gewichtete Kategorisierung österreichischer NUTS 3-Regionen bzw. der steirischen und niederösterreichischen Gemeinden ergibt diesbezüglich ein differenziertes Bild.[14] Manche demografisch stark schrumpfenden Regionen schrumpfen auch wirtschaftlich stark (Östliche und Westliche Obersteiermark), andere schrumpfen wirtschaftlich nur mäßig (Liezen, Südburgenland). Zudem ist beispielsweise auch bei mäßig schrumpfender Bevölkerung eine starke wirtschaftliche Schrumpfung beobachtbar (Weinviertel). Die Analyse auf Gemeindeebene ergibt ein noch heterogeneres Bild: In wirtschaftlich und demografisch stark schrumpfenden Regionen gibt es einzelne Gemeinden mit wachsender Bevölkerung und Wirtschaft. Die wirtschaftlichen und demografischen Prozesse verlaufen demnach nicht immer parallel. Zudem erfolgt die Polarisierung auch kleinräumig. In strukturschwachen ländlichen Gebieten wachsen tendenziell insbesondere Bezirksstädte und ihr Umland sowie an wichtigen Achsen gelegene Gemeinden, der Rest schrumpft.[15]

Anstelle einer politisch weitgehend unbeeinflusst ablaufenden sogenannten„passiven Sanierung“ solcher in mehreren Dimensionen gleichzeitig schrumpfender Regionen, die eine letztlich marktgetriebene Abwanderung zwecks gesamtwirtschaftlich maximalem Wachstum und Effizienz sogar als vorteilhaft ansieht (Dujmovits 1996, S. 43f.), wird nun auch in Österreich eine aktive Gestaltung solcher Schrumpfungsprozesse empfohlen. Laut Biwald und Haindl (2014, S. 93) werden diese Entwicklungen „häufig nur abzufedern sein“, wobei der „Rückbau auf ein niedrigeres, finanzierbares Leistungsund Infrastruktur-Niveau“ zukünftig über den Finanzausgleich unterstützt werden sollte. Als Elemente einer solchen sich an die demografischen Entwicklungen aktiv anpassenden räumlichen Neuordnung werden u. a. genannt:[16] „dezentrale Konzentration“ der Raumund Siedlungsentwicklung mit Rückbau von Überkapazitäten bei technischer und sozialer Infrastruktur unter Aufrechterhaltung einer Mindestversorgung; flexible Dienstleistungsangebote wie Anrufbusse und -sammeltaxis; mobile Versorgung; multifunktionale Bündelung von Angeboten z. B. in der Nahversorgung; bedarfsund insbesondere altersgerechte, gemeindeübergreifende Kooperationen; Stopp der Außenentwicklung von Gemeinden z. B. durch Rückwidmung von Bauland und Bevorzugung der Innenentwicklung z. B. durch Bestandsentwicklung und Verwertung brachliegender Gebäude; Aufbau dezentraler Verund Entsorgungssysteme (Energie, dezentrale Kläranlagen) und innerregionaler (öffentlicher) Nahverkehrssysteme.

Eine solche aktive Neugestaltung des Lebensraums – die ebenfalls nicht kostenlos ist – würde neben einer zukunftsfähigen Aufrechterhaltung der Lebensqualität und der Versorgung der verbleibenden Bevölkerung auch die bereits an ihre Belastungsgrenzen stoßenden öffentlichen Haushalte und die ökologischen Subsysteme der Gesellschaft entlasten. Bündelung in regionalen Zentren reduziert den Verkehr, vermindert Zersiedelung und die damit verbundenen hohen volkswirtschaftlichen Kosten;[17] multifunktionale und kooperative Nutzung spart Kosten, schafft Verbundvorteile und ermöglicht eine Aufrechterhaltung eines regionalen Angebots; bedarfsorientierte Angebote ermöglichen insbesondere für ältere Menschen die Zugänglichkeit. Damit das gelingen kann, darf Schrumpfung von der Bevölkerung und den politischen EntscheidungsträgerInnen allerdings nicht als politisches Versagen gesehen werden, sondern als Chance zur Verbesserung der Lebensqualität. Ob und auf welchem Weg das gelingen kann, kann in diesem Rahmen nicht weiter vertieft werden.[18]

Sollte es nicht gelingen, wird es in den betroffenen ländlichen Regionen zu weiteren Fehlallokationen öffentlicher Mittel kommen. Manche der Ausgaben für den noch immer laufenden möglichst flächendeckenden Ausbau von Infrastrukturnetzen, die zukünftig bei schrumpfender Bevölkerung allerdings nur beschränkt anpassungsfähig sind, werden sich als Fehlinvestitionen herausstellen. Laut Bauer und Mitterer (2010, S. 119ff.) werden u. a. diese „Kostenremanenz“ bei Infrastruktur- netzen, der kurzfristige Planungshorizont der Politik sowie die stark zeitverzögerte politische Reaktion auf Bevölkerungsrückgänge zu Finanzierungsproblemen auf kommunaler Ebene führen. Die Aufwendungen für die Instandhaltung und den laufenden Betrieb dieser Netze sowie für öffentliche Dienste mit hohen Fixkosten werden manche Kommunen zukünftig finanziell überfordern. Zudem wird die Lebensqualität der zunehmend älter und immobiler werdenden Bevölkerung mangels bedarfsgerechter Verfügbarkeit von Güterund Dienstleitungsangeboten, aber auch unter dem zunehmenden Finanzierungsdruck seitens der Kommunen leiden.

  • [1] Zu weiteren Konflikten mit Zielen wie Stabilität und Nachhaltigkeit vgl. Eckey (2008, S. 170ff.)
  • [2] Zu möglichen Ausnahmen vgl. Richardson (1978, S. 145ff. u. S. 237ff.) sowie Dujmovits (1996, S. 92ff.)
  • [3] Für die Programmperiode ab 2014 sind laut Gruber (2014) zwar wieder Maßnahmen für eine integrierte räumliche Entwicklung auch von Regionen mit spezifischen Problemen vorgesehen. Es bleibt allerdings abzuwarten, inwieweit diese tatsächlich aufgegriffen werden, da sie nur fakultativ vorgesehen sind
  • [4] Vgl. Dujmovits (1996) zu einem Vergleich verschiedener endogener Entwicklungsstrategien, zu ihren Erfolgen, Erfolgsbedingungen und Grenzen sowie Gerhardter und Gruber (2001) mit einer umfassenden Darstellung der Entwicklung sowie Evaluierung dieses Konzepts für Österreich
  • [5] Ein Beispiel dafür sind in Jennersdorf (Südburgenland) gegründete Spin-Offs der Technischen Universität Graz im Bereich der Optoelektronik
  • [6] Vgl. dazu Keeble und Wever (1986a) mit weiteren Fallbeispielen. Vergleichbares gilt auch für das sogenannte Dritte Italien, dessen dynamische kleinindustrielle Entwicklung sich auf eine alte Handwerkertradition stützte
  • [7] Eine solche immobile Wissensbasis verschafft einer Region zwar komparative Vorteile, birgt aber gleichzeitig die Gefahr des Verlusts an Anpassungsfähigkeit an neue Rahmenbedingungen und des „Absterbens“ der alten Industrien, wie sich beispielsweise in der Obersteiermark und im Raum Wiener Neustadt gezeigt hat
  • [8] Laut Gruber und Gerhardter (2012, S. 35) haben sich die größten Unternehmen aus dem ursprünglichen Flugzeugbau und der „dazugehörigen Maschinenbau-, Metallund Motorenkompetenz“ entwickelt und knüpfen damit an frühere Kompetenzen an
  • [9] Es scheint sich allerdings auch eine Berufspendelwanderung in die Gegenrichtung zu entwickeln: Stadtaffine Berufstätige wählen Städte als Hauptwohnsitz und pendeln aufs„Land“
  • [10] Weitere Zielgruppen sind laut Hahne (2009) u. a. räumlich ungebundene Menschen wie freischaffende Kreative; junge Familien, die mit ihren Kindern am Land leben wollen; Menschen mit alternativen Lebensstilen; benachteiligte (Zuwanderer-)Familien aus Städten
  • [11] Zu ähnlichen Einschätzungen bzgl. der Unvermeidbarkeit von Schrumpfungsprozessen in ländlich-peripheren Regionen bzw. insbesondere Gemeinden Österreichs vgl. Huber et al. (2010) sowie Biwald und Haindl (2014). Anders Wallenberger (2012) für das Waldviertel, der zwar zugesteht, dass kontrollierte Schrumpfung zu mehr Lebensqualität führen kann und nicht ausgeblendet werden darf, der aber eine steigende Attraktivität als Wohnregion sieht und eine Abschwächung, vielleicht sogar Umkehrung des Schrumpfungsprozesses erhofft
  • [12] Schrumpfende ländliche Regionen sind kein auf Österreich beschränktes und kein neues Phänomen (Essig 2013, S. 14ff.), auch städtische Regionen bzw. alte Industriegebiete sind davon betroffen
  • [13] Vgl. dazu diverse Beiträge in Nau (2009) mit aktuellen Analysen zur Erhaltung der Daseinsvorsorge in schrumpfenden ländlichen Räumen Österreichs und Deutschlands
  • [14] Zu einer ähnlichen Kategorisierung schrumpfender österreichischer Gemeinden vgl. Weber und Höferl (2009), zu einer älteren Darstellung „entwicklungsschwacher ländlicher Problemgebiete“ vgl. Dujmovits (1996, S. 13ff.)
  • [15] Vgl. ähnlich Wallenberger (2012, S. 35) für das Waldviertel
  • [16] Vgl. dazu im Detail Bauer und Mitterer (2010, S. 121ff.), Biwald und Haindl (2014), Hahne (2009) für Deutschland, Huber et al. (2010) für Österreich, Weber und Höferl (2009), Weber (2014) sowie Wytrzens (2012, S. 26). Vgl. dazu auch diverse Beiträge in Nau (2009) für Deutschland und Österreich
  • [17] Vgl. Doubek und Zanetti (1999) sowie Doubek und Hiebl (2001), wonach sich in österreichischen Gemeinden mit steigender Zersiedelung stark überproportional steigende volkswirtschaftliche Kosten ergeben
  • [18] In Weber (2014) finden sich erste Gedanken, um das politische Tabu der Gestaltung von Schrumpfungsprozessen aufzubrechen
 
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