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1.2 Entstehung, Selbstverständnis und Kritik der Policy-Forschung

Die Rede von der argumentativen oder interpretativen Wende verweist darauf, dass die Policy-Analyse zunächst mit ganz anderen Prämissen und Schlüsselkonzepten angetreten war, die bis heute den Mainstream dominieren: Die Geburtsstunde der Policy-Forschung in den USA wird gemeinhin am Erscheinen des Buches The Policy Sciences im Jahr 1951 festgemacht. Seine Herausgeber, Daniel Lerner und Harold Lasswell, konzipierten die Policy-Analyse als eine „Problemlösungsdisziplin“, die durch die Bereitstellung von Wissen rationale politische Entscheidungen fördern und die Lebenssituation der Menschen verbessern sollte (Healy 1986, S. 383). Parallel zur Entwicklung der Policy Science in den USA vollzog sich in der Bundesrepublik die Aufnahme ihrer grundlegenden Fragestellungen als Teildisziplin der Politikwissenschaft. Zuvor war in der deutschen Politikwissenschaft der Nachkriegsjahre von den zentralen Policies lediglich die Außenpolitik routinemäßiger Inhalt in Lehre und Forschung gewesen (Greven 2007, S. 330). Mit der Policyoder Politikfeld-Forschung entstand dagegen eine relativ neue, interdisziplinäre Forschungsrichtung, bei der es in erster Linie um die Wirkungsweise und Wirksamkeit politischer Programme und Maßnahmen ging.

Die Policy-Forschung beanspruchte in ihren Anfangsjahren, durch das Übertragen naturwissenschaftlicher Vorgehensweisen Wissen für die politische Praxis bereitzustellen. Für ihren Glauben an Social Engineering, an instrumentalistische Rationalität und für den damit einhergehenden Mangel an politischem Realismus wurde die Policy-Analyse gerade auch in der deutschen Politikwissenschaft heftig kritisiert.[1] Für die Politikwissenschaft zentrale Fragen wie die nach Macht und Legitimität, so der allgemeine Vorwurf, gerieten durch die vermeintliche Neutralität „objektiver“ und angewandter Policy-Forschung in den Hintergrund, politische Voreingenommenheit werde als technische Notwendigkeit verschleiert: „In dieser technokratisch-gouvernementalen Problemlösungsperspektive macht sich die Politikfeldund Policy-Forschung zumeist gewissermaßen die Gedanken der Regierenden, sieht die Probleme mit deren Augen und orientiert sich an deren Erfolgsund Effektivitätskriterien“ (Greven 2007, S. 333).

Weitere Kritikpunkte an der ursprünglichen Ausrichtung der Policy-Forschung richteten sich auf ihre steuerungstheoretischen Erklärungsmängel und methodologischen Grundlagen (Héritier 1993, S. 9, 19). Die zunächst vor allem quantitative US-amerikanische Policy-Forschung scheiterte nämlich in den Augen ihrer Kriti- ker auch an ihren eigenen Maßstäben: Zum einen sind für Politik und Gesellschaft, anders als in den Naturwissenschaften, verallgemeinerbare Gesetzmäßigkeiten oder solche, auf denen politische Interventionen basieren könnten, nur schwer zu finden. Zum anderen bilden politische Zielsetzungen selten ein transparentes, klar umrissenes, unumstrittenes Set, das als abhängige Variable für die kausale Analyse dienen könnte (Dryzek 1993, S. 218). Die „interpretative Wende“ ist somit als eine methodologische und demokratietheoretische Neubesinnung zu verstehen.

Die Weiterentwicklung der Policy-Forschung seit den 1990er Jahren ist aber nicht nur auf diese disziplininterne Kritik zurück zu führen, sondern letztlich auch auf das Versagen, durch die Generierung von Wissen effektive Lösungen für soziale Probleme bereitzustellen (Fischer 1998, S. 139). Ebenso wie für die Teildisziplin „Internationale Beziehungen“ das Ende des Ost-West-Konfliktes insofern ein frustrierendes Schlüsselerlebnis darstellte, als es erhebliche Zweifel an der Prognosefähigkeit des Faches weckte, gab es insbesondere in den USA eine Reihe von Fehlschlägen für die technokratische Policy-Forschung, etwa den war on poverty und die Energiekrise der 1970er Jahre. In allen Fällen konnte eine wissenschaftlich solide Policy-Analyse trotz ihrer beratenden Tätigkeit das Scheitern der Maßnahmen nicht verhindern (Dryzek 1993, S. 215). Der Optimismus früherer Policy-Forschung hatte sich bis dahin aus der Vorstellung gespeist, die/der Forschende könne nach rationalistischem Wissenschaftsverständnis Lösungen für Probleme einzelner Politikfelder bereitstellen und damit Politik „besser“, weil rationaler machen.

In den USA wurde auf die „Krise wissenschaftlicher Expertise“ (Majone 1989) mit einer Kritik am theorieskeptischen „Empirizismus“ (Hawkesworth 1988,

S. 2–4) und dem Ausrufen einer „argumentativen Wende“ reagiert (zu deren Inhalten siehe 3.2). Hier erschien 1993 mit dem von Frank Fischer und John Forester herausgegebenen Sammelband „The argumentative turn in policy analysis and planning“ eine der zentralen Grundlegungen interpretativer Policy-Forschung. Die vielfältigen Konzepte, die unter diesem Schlagwort diskutiert werden, waren zugleich Positionierungen in der Selbstverständigungsdebatte der Policy Analysis in den USA und ihres Verhältnisses zur Politik (Nullmeier 1993, S. 177). Die wissenschaftstheoretischen Grundlagen des neuen, post-positivistischen Verständnisses von Policy-Forschung sind besonders deutlich und kämpferisch von den Autoren des argumentative turn konturiert worden (Fischer und Forester 1993b).

Die unter dem Terminus der argumentativen Wende zusammengefassten Ansätze reflektieren den veränderten Status der erkenntnisphilosophischen Grundlagen von Wissenschaft, die Veränderungen, denen Politik unterworfen ist, sowie den Wandel im Verhältnis beider Sphären zueinander. Dabei ist häufig eher klar, wovon sich die Vertreter abwenden wollen, als wie die Policy-Analyse nach der vollzogenen Wende betrieben werden soll (Saretzki 2003, S. 393). Grundsätzlich werden mit dem argumentative turn zwei neue Zielorientierungen für die Policy- Forschung angemahnt: Zum einen strebt der argumentative turn eine Neufassung der Inhalte der Policy-Forschung an, zum anderen eine Auseinandersetzung mit der Praxis der Policy-Forschung selbst, die mit ihren Analysen und Empfehlungen auf Politik einwirkt. In dieser Hinsicht beinhaltet die zweite Zielorientierung die Reflexion über Policy-Analyse als diskursive Praxis (Blatter et al. 2007, S. 23).

Der Sammelband zum argumentative turn hat zunächst vor allem in den USA eine lebhafte Debatte angestoßen, denn hier ist die Policy-Forschung, anders als in Deutschland, nicht nur Teildisziplin, sondern Profession, deren Auftragsund Evaluationsstudien nicht nur von den Klienten, sondern auch von betroffenen Bürgerinnen und Bürgern rezipiert werden. Die programmatischen Fragen der Herausgeber des Grundlagenwerkes der argumentativen Wende, Fischer und Forester (1993a), zielen dementsprechend zunächst auf den Analyseprozess selbst und damit auf die Rolle der Forschenden ab: Wie kommen sie zu ihren Ergebnissen und Empfehlungen, wie konstruieren sie Probleme und Problemlösungsmöglichkeiten, wovon hängt es ab, ob ihre Argumente zur Anwendung kommen (Saretzki 2003, S. 397)? In den Augen der Protagonisten des argumentative turn haben die oben benannten Rückschläge der Policy-Analyse zu einer Neudefinition des Policy-Forschers geführt, dessen Aufgabe es nun sei, die politischen Prozesse der verbalen Auseinandersetzung angesichts eines Wandels zum aktivierenden, „verhandelnden“ Staat zu stimulieren, statt Lösungsvorschläge für die sozialen Probleme moderner Gesellschaften zu liefern. Nötig sei daher eine Neuausrichtung des Feldes darauf, was es leisten könne, nämlich die Qualität der Policy-Argumentation zu verbessern (Fischer 1993, 1998, S. 2). An die Stelle eines „speaking truth to power“ (Wildavsky) sei die gemeinsame Suche nach Sinn getreten (Hoppe 1999, S. 29). Dies geht mit dem Engagement für eine stärkere bürgerschaftliche Partizipation einher (zur deliberativen Policy-Forschung siehe 3.10). Diese Neuorientierung wird daher zuweilen auch als Rückbesinnung auf die demokratischen Intentionen der Policy Science von Lasswell verstanden (Saretzki 2003, S. 392). Inwiefern gerade die sprachliche „Argumentation“ und Überzeugung eine derart zentrale Rolle für die interpretative Forschung im Allgemeinen besitzt, soll im Folgenden unter Rückgriff auf sozialkonstruktivistische Vorläufer und deren Überlegungen zur Sprachgebundenheit von Erkenntnis beleuchtet werden.

  • [1] Die Kritik wird insbesondere im von Hans-Hermann Hartwich (1985) herausgegebenen Band „Policy-Forschung in der Bundesrepublik Deutschland. Ihr Selbstverständnis und ihr Verhältnis zu den Grundfragen der Politikwissenschaft“ deutlich
 
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