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2.5 Interpretative Expertise-Forschung

Für die Vorstellungen der Policy-Analyse vom Verhältnis zwischen Wissen und Politik und damit auch letztlich von der Rolle der Policy-Analyse selbst unterscheidet Douglas Torgerson (1986) drei Phasen. Zunächst sei die Mainstream-Policy-Forschung (v. a. im US-amerikanischen Kontext) über einen langen Zeitraum hinweg von positivistischen Ansätzen dominiert gewesen, die davon ausgehen, dass wissenschaftliches Wissen soziale Probleme lösen könne. Angelehnt an die Naturwissenschaften sollten durch das Ideal einer strikten Trennung zwischen objektiver Beobachtung der sozialen Realität und ihrer normativen Bewertung wertneutrale Ergebnisse für den politischen Prozess gefunden werden (King et al. 1994). Dieser Vorstellung wurde in der von Torgerson (1986) davon als „zweite Phase“ abgegrenzten Periode widersprochen, da wissenschaftliche Forschung ihren „Missbrauch“ durch politische Interessen nicht verhindern könne. Zwischen beiden Phasen herrscht in erkenntnistheoretischer Hinsicht jedoch Einigkeit darin, dass es grundsätzlich möglich sei, objektives und damit neutrales Wissen ermitteln zu können. In der dritten, post-positivistischen Phase der Policy-Forschung indes wird das Verhältnis von Wissen und Politik gänzlich neu bestimmt: Was nach positivistischen Prämissen als unanfechtbare Realität angesehen wird, die die/der Forschende durch entsprechende Methoden unverfälscht erkennen könne, wird im interpretativen Verständnis als Resultat von Deutungen, Entscheidungen und Urteilen verstanden, die unhintergehbar immer auch normativ und damit politisch sind (Torgerson 1986, S. 40).

Mit dem Interesse an Wissen in Policy-Prozessen einher geht die Feststellung von Legitimitätshierarchien zwischen verschiedenen Wissensformen, wie sie bereits von Nullmeier und Rüb (1993, S. 30) konstatiert werden:

Eine Hochschätzung wissenschaftlichen Wissens muß allerdings nicht in allen Bereichen politischen Handelns vorhanden sein: Während streckenweise ohne entsprechende wissenschaftliche Absicherung, ohne Verwissenschaftlichung, kein Konflikt erfolgreich ausgetragen werden kann (…), behauptet sich in anderen Zusammenhängen Alltagserfahrung als konkurrenzlos geltendes Wissen.

Schon in den 1980er Jahren behandelte die Verwendungsforschung das Paradox einer regelmäßig nachgefragten, aber anscheinend wirkungslosen Politikberatung. Während die Mainstream-Politikwissenschaft seinerzeit noch von einer Trennung von (wissenschaftlichem) Wissen und Politik ausging (Nullmeier 1993, S. 176 f.), legen interpretative Ansätze einen weiteren Wissensbegriff zugrunde, und halten zum einen Politik ohne Wissen und Interpretation und zum anderen Wissen ohne Politik und Wertungen für nicht denkbar. Dabei zeugen die jährlichen Konferenzen der IPA-Community von einem regen Interesse an der Rolle von (wissenschaftlichem) Wissen als Expertise im policy-making. Diese Analysedimension beschreibt die kontextabhängige Zuschreibung epistemischer und politischer Autorität (Straßheim 2013, S. 65; Zürn 2012). Damit besteht eine große Schnittmenge der Policy-Forschung zur Wissenssoziologie, zur politikwissenschaftlichen Legitimationsforschung sowie zu den Interessen der Science, Technology and Society Studies (STS) mit ihrer Betonung der Wechselwirkungen zwischen Wissenschaft, Expertise und politisch-sozialen Ordnungsvorstellungen.

In einer so verstandenen Expertiseforschung geht es generell um die empirisch zu beobachtende Grenzziehung zwischen Politik und Wissenschaft, Experten und Laien, zwischen relevantem und irrelevantem Wissen (Hoppe 1999, S. 29; Straßheim 2013, S. 73). Expertinnen und Experten vermitteln Entscheidungssicherheit, erschließen Legitimationsquellen und gewinnen oder verlieren selbst an Autorität. Eine wichtige Rolle spielen solche Deutungsmuster, die ihren eigenen Monopolcharakter behaupten, ohne in die Gefahr zu geraten, als dogmatisch zu gelten (Nullmeier und Rüb 1993, S. 31). Diese Zuschreibung von Autorität und Kompetenz erfolgt nach unterschiedlichen Kriterien je nach diskursivem oder institutionellem Kontext. Rüb und Straßheim (2012, S. 384–385) unterscheiden vier Typen von Evidenz, worunter sie Zuschreibungen von Gewissheiten verstehen: Unter Bezugnahme auf soziale Evidenz wird Kennern oder Gremien besondere individuelle oder kollektive Urteilskraft zugeschrieben. Die ikonisch-rhetorische Evidenz überzeugt durch Visualisierung und Rhetorik und suggeriert damit Gewissheit. Die kalkulativ-axiomatische Evidenz operiert mit dem unpersönlichen Charakter von Zahlen und Quantifizierung. Die mechanische Evidenz schließlich generiert Akzeptanz durch die weitgehende Beseitigung subjektiver Eindrücke mit Hilfe „sachlicher“ Modellrechnungen und Simulationen.

Die „historisch wandelbare[n] Arrangements der Produktion, Verteilung, Validierung und Bewertung öffentlich relevanten Wissens“ (Straßheim 2010, S. 5), die stets mit einer Hierarchisierung von Wissensformen einhergehen (Weingart 2003, S. 139), werden zuweilen als „Wissensordnungen“ bezeichnet (Heinelt und Lamping 2015). Der Begriff konkurriert mit einer Reihe konzeptuell ähnlicher Termini wie „Wissenskulturen“ (Knorr-Cetina 2002), „Wissensregimen“ (Wehling 2007; Böschen 2010), „epistemischen Regimen“ und „civic epistemologies“ (Jasanoff 2005). Diese Wissensordnungen oder Wissensregime legen fest, „welche Art (oder Arten) von Wissen, welches Verständnis von Wissen in einem bestimmten Kontext als angemessen, Erfolg versprechend oder notwendig gelten soll, und regeln, wie und von welchen Akteuren dieses Wissen gewonnen, weitergegeben und genutzt werden soll“ (Wehling 2007, S. 705). Welches Wissen als gesichert und politisch relevant gilt, unterscheidet sich schon zwischen den europäischen Staaten in erheblichem Maße. Sheila Jasanoff (2005) untersucht beispielsweise im Bereich der Science, Technology and Society Studies anhand eines Ländervergleichs der Genund Biotechnologiepolitik, wie die Glaubwürdigkeit und Gültigkeit öffentlicher Wissensansprüche abhängig von der jeweiligen politischen Kultur sehr unterschiedlichen Praktiken folgt und in sehr unterschiedlichen Interaktionen zwischen Politik, Bürgerschaft, Verwaltung und Experten generiert wird (zum Vergleich deutscher und britischer Wissenspolitik in der Arbeitsmarktpolitik siehe Krapp et al. 2015). Straßheim (2013, S. 74) greift diese Typologie der civic epistemologies auf und betont zugleich, dass künftige Konzeptionen stärker den Wandel dieser Arrangements zwischen Wissenschaft, Öffentlichkeit und Politik berücksichtigen und in die vergleichende Forschung einbeziehen sollten.

So verweist Straßheim (2013, S. 69–70) auf drei, für die aktuelle Expertiseforschung relevante Tendenzen des Wandels von Expertise und Politikberatung: Zum einen die mit Forderungen nach einer Demokratisierung von Expertise, nach stärkerer Partizipation, Deliberation und Transparenz einhergehende „Ethisierung“ von Beratungsprozessen (vgl. Bogner 2011). In dem Maße, in dem gesellschaftliche Teilhabeansprüche an Politikberatung laut werden, müssen sich auch Expertinnen und Experten stärker mit Wertvorstellungen auseinandersetzen und diese in ihre Empfehlungen einbeziehen (zu einer Rollendefinition im Sinne der argumentativen Wende siehe Saretzki 2005). Die zweite Tendenz besteht in der gewachsenen Bedeutung einer Evidenzbasierung von Politik, also der Forderung nach der Einbeziehung wissenschaftlicher, meist kalkulativ-axiomatischer und mechanischer Evidenzen wie etwa Simulationen oder indikatorengestützte Vergleiche (Benchmarking) in kollektiv bindende Entscheidungen. Während also vielfach eine Demokratisierung der Expertise gefordert wird, beobachten wir gleichzeitig und in einem gewissen Widerspruch dazu eine Verwissenschaftlichung der Politik (so bereits Weingart 1983). An dritter Stelle steht die Feststellung einer Pluralisierung und Ausdifferenzierung politischer und epistemischer Autorität. Staatliche Agenturen und Ressortforschungseinrichtungen teilen sich auf der nationalen wie auch transnationalen Ebene in wachsendem Maße das Feld mit Nichtregierungsorganisationen und Think Tanks (Straßheim 2013, S. 71). Beispielsweise wurde für Großbritannien festgestellt, dass die Verwaltung kein Monopol der Politikberatung mehr besitzt. Gerade bei technisch komplexen Themen lässt sich eine starke Rolle der Expertinnen und Experten beobachten (Biegelbauer et al. 2013, S. 224), sei es um Wissen zu generieren oder politische Entscheidungen mit dem Rekurs auf das Rationale und Notwendige zu legitimieren.

 
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