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3.3 Bedeutung in der interpretativ-hermeneutischen Policy-Analyse

Die Bezeichnung der „interpretativen Policy-Analyse“, die in diesem Lehrbuch als allgemeiner Oberbegriff für post-positivistische Arbeiten insgesamt fungiert, ist vor allem von Dvora Yanow eingeführt worden (siehe auch Münch 2010,

S. 76–78). Für Hendrik Wagenaar (2007, S. 429), selbst ein Repräsentant postpositivistischer Policy-Analyse, hat Yanow (2000, Übersetzung der Autorin) eine Standarddefinition für die interpretativ-hermeneutische Policy-Forschung vorgelegt: „Ein interpretativer Zugang zur Policy-Analyse ist einer, der auf die Bedeutungen einer Policy fokussiert, auf die Werte, Gefühle oder Überzeugungen, die sie ausdrücken, und auf die Prozesse in denen die Bedeutungen kommuniziert werden und ‚gelesen' werden durch die verschiedenen Publika.“ Als Zugang wählt Yanow die „dichte Beschreibung“, die sich an der Kulturanthropologie und der Ethnographie (siehe 3.11) orientiert. Als analytische Instrumente dienen vor allem sprachliche Kategorien wie Symbole, Metaphern, Rituale und Mythen, die innerhalb des untersuchten Politikfeldes eine sprachliche Trägerfunktion von zentraler Bedeutung für die Akteure besitzen (Gadinger 2003, S. 16). In einer paradigmatischen Arbeit von 1996, „How does a policy mean?“, sensibilisiert sie für die expressiven, symbolischen Aspekte von policy-making, die sie nicht als Zugabe zu den „wahren“ also instrumentalistischen, materialistischen und machtbezogenen Aspekten versteht, sondern als intrinsischen, unhintergehbaren Aspekt jeder einzelnen (diskursiven) Handlung (Wagenaar 2007, S. 433). Diese Bedeutungen sucht sie nicht nur in entsprechenden (Gesetzes-) Texten und Programmen, sondern in den Handlungen zentraler, für die Implementation bedeutsamer Gruppen sowie in den Artefakten wie Verwaltungsgebäuden, Zensusfragebögen und Webseiten (Yanow 2003, S. 11). Zur Datenerhebung dienen ihr die teilnehmende Beobachtung, Interviews sowie die Textanalyse. Dabei geht es ihr in einer interpretativ-hermeneutischen Tradition darum, die Handlungen und Akteure so gut wie möglich aus deren eigenen Bezugsrahmen heraus zu verstehen, die alltäglichen, als „gesunder Menschenverstand“ geltenden, überwiegend unartikulierten doch stillschweigend bekannten Regeln herauszupräparieren, mit deren Hilfe politische Akteure in einer Situation navigieren (Yanow 2007, S. 409).

In einer älteren Arbeit (1992) untersucht Yanow etwa die Bildung von Mythen über Organisationen oder Policies. Sie entwickelten sich immer dort, wo es gelte, die „verbotenen Ziele“[1] (Übersetzung der Autorin), also solche, über die kein öffentlicher Konsens herrsche, zu verschleiern. „A myth is a narrative created and believed by a group of people which diverts attention away from a puzzling part of their reality.“ Mythen seien soziale Konstruktionen, räumlich und zeitlich sowie in einer bestimmten Kultur verankert, aber keine bewussten, absichtlichen Erfindungen eines Individuums, sondern der sich entwickelnde Besitz einer Gruppe. Policy-Artefakte und ihre unterschiedlichen Bedeutungen können laut Yanow (2000, S. 88–89) daher auch als Ausdruck der Identität der jeweiligen politischen Gemeinschaft gelesen werden. Hierin liegt auch der Grund, warum Policies erlassen werden, die klar unimplementierbar sind, nämlich aufgrund der Expressivität menschlicher Handlungen, vor deren Hintergrund Policies auch die Geschichte von Gruppenidentitäten erzählen.

Die Rolle der interpretativ arbeitenden Policy-Forscherin besteht für Dvora Yanow (2000, S. 12) darin, die Architektur der Debatte in Bezug auf ein politisch zu bearbeitendes Thema zu kartographieren, indem die Sprache und ihre Folgen (Verständnisse, Handlungen, Bedeutungen) identifiziert werden, wie sie von unterschiedlichen „interpretativen Gemeinschaften“ ( communities of meaning) in ihrer Deutung des Sachverhaltes genutzt werden. Damit ist die Arbeit der interpretativen Policy-Forschung durch vier grundlegende methodologische Schritte gekennzeichnet (Yanow 2000, S. 20–21).

• Der erste zentrale Schritt besteht darin, die Artefakte (Sprache, Objekte oder Handlungen) zu identifizieren, die signifikante Träger von Bedeutung im Zusammenhang mit einer bestimmten Policy sind.

• In einem zweiten Schritt werden die communities of meaning ausgemacht, die diese Artefakte und Bedeutungen kreieren oder interpretieren. Es gebe davon in jeder Policy-Situation mindestens drei, nämlich die Entscheidungsträger, die implementierenden Beamten sowie die betroffenen Bürgerinnen und Bürger, wobei aus Implementationsstudien bekannt sei, dass Institutionen eine Vielzahl innerer Gemeinschaften aufweisen können. Die/der interpretativ Forschende konzentriere sich dementsprechend nicht auf die vermeintlich eindeutige Aussage eines Policy-Dokumentes, sondern untersuche vor allem auch seine möglicherweise widersprüchliche Auslegung durch andere policy-relevante Gruppen (Yanow 2000, S. 9–10).

• Der dritte Schritt erfordere es, zentrale Diskurse zu identifizieren und die unterschiedlichen Bedeutungen der Artefakte aufzuzeigen.

• Der vierte Analyseschritt sieht vor, Konflikte und ihre Ursachen (affektiv, kognitiv und/oder moralisch) aufzuzeigen, die unterschiedliche Interpretationen durch unterschiedliche interpretative Gemeinschaften widerspiegeln.

Anstatt nun anzunehmen, dass Policy-Probleme objektive Fakten seien, und nach der einen korrekten Formulierung zu suchen, könnten Aussagen wettstreitende Interpretationen eines Themas durch unterschiedliche communities of meaning darstellen. Die zentrale Frage laute dann: „How is the policy issue being framed by the various parties to the debate“ (Yanow 2000, S. 11)?

An dieser Stelle lassen sich die Unterschiede zu positivistischen Arbeiten illustrieren: Während Rückschläge für die beratende Policy-Forschung in den USA den Weg für post-positivistische Ansätze ebneten, zog die deutsche Forschung zunächst eine andere Konsequenz. Hier entwickelte sich aus dem antizipierten oder beobachteten Misserfolg von Programmen – wie den reformpolitischen Bemühungen der sozialliberalen Koalition ab 1969 – ein Interesse an der weiterhin in einer analytischen Tradition stehenden Implementationsforschung (Mayntz 1980, 1983). Solange fraglich gewesen sei, ob Regierungen „willens und fähig sind, Programme mit reformpolitischen Zielsetzungen zu entwickeln und konkret zu verfolgen“, hätten, laut Mayntz (1980, S. 1–2), Spielräume bei der Wahl von Inhalten im Mittelpunkt des Forschungsinteresses gestanden. Nun wurde dagegen der Blick darauf gerichtet, ob die wünschenswerten Intentionen auch praktisch realisiert würden, da die Programme eine positive Identifikation mit der Verwirklichung ihrer Ziele ermöglichten und ein konformer Vollzug von den Forschenden gewünscht wurde. Bei der Untersuchung von Policy-Formulierungen und ihrer Implementation wird in solchen Studien auf den Widerspruch zwischen Wort und Tat verwiesen (Yanow 2000, S. 5). Viele traditionelle Politikfeld-Untersuchungen, insbesondere solche evaluierenden Charakters, kontrastierten den Richtwert einer vermeintlichen Policy-Absicht mit den Ergebnissen der Implementation (Yanow 2000, S. 9).

So conceived, the policy-making process parallels the cognitive steps of the rational model of decision making. Government becomes a rational decision maker writ large

– albeit not a very proficient one. Much of the political science literature in this genre is devoted to understanding where and how good policy gets derailed in the process of production. (Stone 2002, S. 11)

Die post-positivistischen Autorinnen und Autoren setzen sich von diesen traditionellen Ansätzen insofern ab, als sie nicht davon ausgehen, dass es notwendig und möglich sei, von einem externen Punkt objektive Bewertungen einer Policy vorzunehmen. Der interpretive turn widerspricht der Vorstellung, dass Policy-Texte eine eindeutige, unmissverständliche Bedeutung haben sollten und können (Yanow 2000, S. 6). Der interpretative Ansatz konstatiert für die Ebene der Implementation, dass die Bedeutung von Policies zwischen Entscheidungsträgern und den policy-implementierenden Akteuren nicht geteilt werden müsse. Die Bedeutung einer Policy entstehe erst im Kontext, nicht nur durch die expliziten Worte der Gesetzgebung, sondern auch durch Wissen und Werte, die die Implementierenden mitbringen sowie durch das Milieu, in dem die Umsetzung stattfindet. Gleiches wird von den Autorinnen und Autoren auch für die handlungsleitenden Eigenschaften von Institutionen und Strukturen konstatiert: Das Spektrum der Handlungsalternativen ist nicht institutionell, ökonomisch und sozialstrukturell vorgegeben, es muss erst durch die Deutungsleistungen des Akteurs selbst konstruiert werden (Nullmeier 1993, S. 176).

Kritik

Wagenaar (2007, S. 434) wirft Dvora Yanow und hermeneutischen Zugängen insgesamt einen Bedeutungsrealismus ( meaning realism) vor. Entgegen gegenteiliger Verlautbarung, dass Policy-Dokumente keine einheitliche Bedeutung besäßen (siehe oben), werde doch von der Annahme ausgegangen, dass Bedeutung unabhängig vom Beobachtenden schon existiere und nur mit Hilfe streng methodischer Vorgehensweise aufgedeckt werden müsse. Bedeutung entsteht hier nicht in der Interaktion, sondern ist vorgeordnet, ebenso wie die Subjekte, die diese Bedeutung in ihren Beweggründen, Überzeugungen oder Wünschen produzieren (Braun 2014, S. 86). Es müsse demnach eine erkennbare, monolithische Bedeutung geben, die der Forschende erkennen könne. Bedeutung werde objektiviert: Wenn es die Aufgabe von Forschung sei, Bedeutungen „klarzustellen“ oder „Verzerrungen“ aufzudecken, unterstelle dies die Möglichkeit unverzerrter Realitätsrepräsentation. Dies räume wenig Spielraum für Ambiguität, Unbestimmtheit, Macht und Konflikt ein, denn der Fokus liege auf der Repräsentation von Bedeutung und nicht auf deren Produktion in konflikthaften politischen Auseinandersetzungen (Wagenaar 2007, S. 435; Braun 2014, S. 86).

  • [1] Yanow (1992) entwickelt die Figur des verboten goal in Anlehnung an Harold Garfinkels publicly unmentionable goal und benennt damit Ziele, die nicht nur nicht erwähnt werden können, sondern zudem nicht Teil der expliziten öffentlichen Agenda sind, da kein öffentlicher Konsens sie unterstützt
 
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