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3.10 Deliberative Policy-Analyse

Wie bereits erwähnt, berufen sich post-empirizistische Ansätze auf sehr unterschiedliche theoretische Entwicklungen außerhalb der Policy-Analyse. Neben denjenigen mit interpretativ-hermeneutischen und solchen mit poststrukturalistischen Wurzeln berufen sich wiederum andere auf die Kritische Theorie (vgl. Fischer 2003, S. 21). Bezüge zu Jürgen Habermas als einem ihrer prominenten jüngeren Vertreter ergeben sich zum einen über dessen frühe Kritik am Positivismus, zum anderen aus dem partizipatorischen Impuls seiner Demokratietheorie (Buchstein und Jörke 2012, S. 272–273). Zudem knüpft die interpretative Policy-Analyse mit dem Begriff Deliberation an Habermas an, der

in der Sprache basale Koordinationsund Verständigungsprozesse angelegt [sieht], die die Gesellschaft trotz aller real existierender sozialer Ungleichheiten und funktionaler Wirkungszusammenhänge auf Potenziale für einen herrschaftsfreien Austausch festlegen und rationale Geltungsansprüche für legitime Formen der Machtausübung in Demokratien erheben. (Blatter et al. 2007, S. 51)

Für das Aushandeln gemeinsamer Situationsdefinitionen können die Akteure auf die Rationalitätspotenziale sprachlicher Kommunikation vertrauen (Habermas 2011 [1981]). Dementsprechend groß sind in diesem Feld die Überschneidungen zwischen Policy-Analyse und politischer Theorie und ihren stark normativen Arbeiten zu deliberativer Demokratie.[1] Der Diskursbegriff ist hier weniger Werkzeug, um Politik verstehend zu lesen, sondern Mittel, um sie dialogisch zu machen (Braun 2014, S. 89). Doug Torgerson (2007, S. 5) kontrastiert diesen Habermasschen Diskursbegriff mit demjenigen Foucaults, der bis heute insbesondere im Poststrukturalismus fortwirkt. Während er den ersten auf das Bild der „Utopie“ bringt, da er Freiheit und Gleichheit und eine Sphäre rationaler Kommunikation verspricht, bezeichnet er den zweiten Diskursbegriff als „Gefängnis“, da Diskurs den Akteuren hier vorgeordnet ist.

Die Frage, wann Kommunikation als Deliberation gelten könne, wird unterschiedlich beantwortet. Dryzek und Hendriks (2012, S. 33) legen eine weite Definition zugrunde: Deliberative Kommunikation gilt als solche, die gewaltfrei ist, bestimmte Partikularinteressen mit allgemeineren Prinzipien verbindet und das Bemühen zeigt, auf eine Art zu kommunizieren, die Akzeptanz und Gegenseitigkeit ermöglicht. Frühere Arbeiten betonten vor allem den Inhalt der Kommunikation, der vernunftbasiert, rational, gleichberechtigt und inklusiv sein sollte. Ausgeschlossen werden sollten Befehle, Manipulation, Täuschung und gewaltförmiges Verhandeln samt Drohungen. In Bezug auf den Einsatz von Rhetorik wird deliberative Rhetorik, die die Zuhörer zum Nachdenken bewegen soll, von plebiszitärer Rhetorik unterschieden. Dryzek und Hendriks (2012, S. 35) sprechen von bridging oder bonding rhetoric. Während „brückenbauende“ Rhetorik bemüht ist, andere Standpunkte zu erreichen, soll die verbindende Rhetorik die Solidarität innerhalb der eigenen Gruppe erhöhen.

Zwei weitere Konzepte, die eine Unterscheidung zwischen „wirklich deliberativer“ von strategischer Kommunikation einfangen sollen, diskutiert Thomas Saretzki (2009) mit der Unterscheidung zwischen arguing und bargaining nach Jon Elster sowie Habermas Distinktion zwischen kommunikativem und strategischem Handeln. Dabei macht er zum einen die unterschiedlichen Theorietraditionen – Rational Choice beziehungsweise Kritische Theorie – deutlich, vor deren Hintergrund die beiden Konzepte nicht synonym verwendet werden sollten. Zum anderen illustriert er die methodologischen Schwierigkeiten, die mit dem Versuch einhergehen, auf Grundlage dieser Konzepte tatsächlich stattfindende deliberative Prozesse einzuordnen.

Unter den Autorinnen und Autoren der argumentativen Wende setzen sich insbesondere Dryzek (1993; Dryzek und Hendriks 2012) sowie Hajer und Wagenaar (2003) für eine kommunikative oder deliberative Policy-Analyse ein. Diese Variante der Policy-Analyse geht mit einem Interesse an einer Verbesserung der demokratisch-rechtsstaatlichen Prozeduren einher. Hajer und Wagenaar (2003) sprechen von deliberativer Policy-Analyse, um der zeitgenössischen Governance in Netzwerken Rechnung zu tragen. Es geht den verschiedenen Zugängen um die Frage, welche Formen der Kommunikation als deliberativ gelten, wie bestimmte Praxen und Institutionen an diesem Ideal bewertet werden und wie Foren im Sinne einer solchen Kommunikation entworfen werden können. Weiterführende Fragen lauten, wer in diesem Rahmen teilhaben sollte, welche Verfahrensregeln erfolgversprechend sind und welche Rolle diese Foren im weiteren Governance-Gefüge spielen sollten (Dryzek und Hendriks 2012, S. 32). Deliberation dient nicht nur zu einer Demokratisierung der Prozesse, sondern soll auch Zugriff auf Wissen und Ressourcen von Laien erlauben und eine effiziente Implementation erleichtern (Hendriks 2005, S. 1). Iris Marion Young (2000) hat indes kritisiert, dass in Partizipationsprozessen häufig eine Form der Deliberation zur Norm erhoben werde, die temperamentslos, geordnet und artikuliert sei und damit diejenigen ausschließe, die diesem Standard nicht entsprechen. Buchstein und Jörke (2012, S. 278) gehen noch weiter und sehen in der Wertschätzung rationaler, vernunftbasierter Ergebnisse die Gefahr, dass aus der eigentlich partizipationsorientierten Deliberation über die Einbeziehung epistemischer Communities eine exklusive und intransparente Expertokratie werden könne.

Interpretative Arbeiten untersuchen nicht allein die verschiedenen kommunikativen Praktiken selbst, sondern auch die Settings, Arenen und Institutionen, in denen diese deliberative Kommunikation stattfinden kann. Dabei handelt es sich um Parlamente, Verwaltungen, Gerichtsverhandlungen und öffentliche Anhörungen bis hin zur Öffentlichkeit insgesamt. Diese Arenen haben einen Einfluss darauf, wie kommuniziert wird, wenn beispielsweise in einer Gerichtsverhandlung strenge Regeln dafür gelten, wer zu welchem Zeitpunkt und in welcher Form sprechen darf (Dryzek und Hendriks 2012, S. 31).

Durch den starken Einfluss der Planungstheorie – das Grundlagenwerk der argumentativen Wende bezieht sich explizit auf Policy-Analyse und (Stadt-)Planung – wurde von einigen Protagonistinnen und Protagonisten ein Fokus auf kommunikative Partizipation und Deliberation gelegt. Während die für Planungsfragen relevante lokale Ebene für direkte Bürgerpartizipation vergleichsweise gut geeignet ist, so vermutet Gottweis (2006, S. 475), habe es indes für politische Prozesse auf der nationalen, europäischen oder globalen Ebene neuere oder zusätzliche normative Orientierungen geben müssen. Bei diesen Foren handelt es sich zum Beispiel um Dialogveranstaltungen mit Betroffenen, Streitschlichtungsverfahren, kollaborative Mechanismen und ganz unterschiedliche Designs, die die Einbeziehung von Laien und einfachen Bürgerinnen und Bürgern vorsehen (Dryzek und Hendriks 2012, S. 31)

Dryzek und Hendriks (2012) fragen beispielsweise danach, wie die Qualität der Deliberation durch unterschiedliche Eigenschaften des Forum-Designs beeinflusst werden kann, wie die Authentizität, Inklusivität und Effektivität durch die Struktur des Forums, seine Teilnehmenden und die Autorität und Legitimität des Forums geprägt werden (vgl. Fischer und Gottweis 2012b, S. 18). Bestimmte Settings sind derart angelegt, dass sie eine bestimmte Art der Kommunikation ermöglichen sollen, wenn beispielsweise in den Parlamenten des Westminster-Systems die Debatte befeuert werden soll: Durch die räumliche Trennung der sich gegenüber sitzenden Parlamentsmehrheit und der Opposition sowie durch alle Regeln und informellen Praktiken soll die Infragestellung, der Wettbewerb, das Punkten auf Kosten der Gegenseite, nicht aber die Vermittlung und Zusammenarbeit begünstigt werden. Dies legt die Annahme nahe, dass jede deliberative Arena einer eigenen Logik folgt, die aus informellen Regeln und formalen Übereinkünften darüber besteht, wie die Interaktion stattzufinden habe. So unterscheiden sich beispielsweise die Debatten in parlamentarischen oder in präsidentiellen Systemen, in Konsensdemokratien oder in Mehrheitssystemen.

Jenseits von Parlamentsdebatten sind die Regeln und Strukturen viel schwerer zu klären, wenn es sich um einmalige Veranstaltungen mit Betroffenen oder Bürgern handelt. Ein Grund liegt in ihrer sehr heterogenen Ausgestaltung, selbst wenn das entsprechende Forum einer bestimmten Art von Design entsprechen soll. Eine offene Agenda bei Beteiligungsprozessen läuft beispielsweise Gefahr, zu viele Optionen und einen zu hohen zeitlichen Aufwand nach sich zu ziehen (Dryzek und Hendriks 2012, S. 40), während eine strenge Kontrolle des Diskussionsgegenstandes den Verdacht wecken könnte, dass die Ergebnisse bereits vorbestimmt seien. Transparente Regeln und eine gute Moderation können die Chancen auf gleichberechtigte Teilhabe an der Diskussion erhöhen.

Die Öffentlichkeit der Diskussion kann sehr unterschiedliche Folgen zeitigen: Einerseits kann ein hohes Maß an Transparenz zu einer sachlicheren Auseinandersetzung führen, andererseits kann eine gewisse Diskretion die Bereitschaft der Teilnehmenden erhöhen, sich auf die Positionen des Gegenübers einzulassen, ohne dadurch die Kritik der „eigenen Seite“ auf sich zu ziehen (Dryzek und Hendriks 2012, S. 41).

Neben der Strukturierung durch Regeln spielt die Auswahl der Teilnehmenden eine weitere Rolle für die Qualität der Debatte. Zu den drei am weitesten verbreiteten Auswahlmöglichkeiten gehört 1) die prinzipielle Offenheit eines Forums, 2) die Rekrutierung von Teilnehmenden, um möglichst viele Interessen abzudecken, sowie 3) eine gezielte Auswahl mit dem Ziel eines repräsentativen Samples. Auch wenn es sich bei Variante eins um die offenste handelt, kann sie dazu führen, dass sich nur besonders kompetente, gut ausgebildete Personen für die Teilnahme bewerben und sozioökonomisch schwächere Personen ausgeschlossen werden. Variante zwei kann insbesondere dann angezeigt sein, wenn die Deliberation der Konfliktschlichtung dienen soll (Dryzek und Hendriks 2012, S. 43).

Eine weitere Dimension zur Bewertung der Deliberation ist die Frage der Autorität und Legitimität des jeweiligen Forums. Der Umstand, dass ein Beteiligungsformat durch eine Regierung initiiert wurde, bedeutet dabei längst nicht, dass seine Ergebnisse in der Praxis wahrgenommen werden. Zuweilen scheint es nur um den symbolischen Wert zu gehen, darum Zeit zu kaufen oder Kritiker zu kooptieren (Dryzek und Hendriks 2012, S. 46). Legitimität und Vertrauen können durch Regelmäßigkeit und Vertrautheit eines Verfahrens zunehmen. In Dänemark beispielsweise gehören Konsens-Konferenzen zum festen Inventar des politischen Systems und werden von allen politischen Parteien akzeptiert. Wo dies nicht selbstverständlich ist, kann die Legitimation durch die Beauftragung externer Beraterinnen und Berater erhöht werden (Dryzek und Hendriks 2012, S. 48).

  • [1] Die komplexe Theoriedebatte kann an dieser Stelle nicht nachgezeichnet werden. Im folgenden Abschnitt kommen vor allem diejenigen Autorinnen und Autoren zu Wort, die sich in ihrer Auseinandersetzung explizit in einer policy-analytischen Debatte verorten. Sie vertreten überwiegend einen empirical turn innerhalb deliberativer Demokratietheorien, da sie nach den institutionellen Voraussetzungen für Deliberation fragen. Damit bewegen sie sich auf einer Mikro-Ebene, da sie ideale deliberative Prozeduren im Zuge von konkreten Entscheidungen untersuchen und sich weniger für die Makro-Ebene der öffentlichen, informellen und spontanen Kommunikation interessieren (Elstub und McLaverty 2014, S. 2, 6)
 
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