Die Rolle des (diskursiven) Kontexts

In anderen interpretativen Arbeiten wird mit Begriffen wie Kontext, Resonanz und Einbettung darauf abgehoben, dass Problemdefinitionen und Argumente nicht im luftleeren Raum Gehör finden, sondern an kulturelle oder politikfeldspezifische Interpretationsrepertoires anknüpfen müssen. Eine wesentliche Forschungsaufgabe besteht dann darin, Problematisierungen in ihrem historischen, politischen und kulturellen Kontext zu untersuchen (vgl. Schmidt 2000, S. 165; Loseke 2003, S. 168; Hajer und Versteeg 2005, S. 176). Auch bei Foucault, auf den sich viele Diskursanalysen implizit oder explizit berufen, geht es weder um die Wahrheit, noch um die Bedeutung tatsächlicher Aussagen, sondern um die diskursiven Möglichkeiten: „Hence, he draws our attention to the ‚rules of formation' that regulate what can be said, how it can be said, who can speak and in which name, and what kind of strategies can be realized at the level of discourse“ (Torfing 2005, S. 7). Allerdings unterscheiden sich die unter dem Dach der interpretativen Policy-Analyse vereinten Zugänge dahingehend, ob sie diesen Kontext theoretisch konsistent selbst als konstruiert betrachten oder doch, wie beispielsweise Norman Fairclough oder Schneider und Ingram (siehe unten), auf eine Realität außerhalb des Diskurses zurückfallen. Herrmann (2009, S. 35) dagegen betont die Notwendigkeit, Diskurs nicht nur als Sprache zu verstehen, sondern auch nach den materiellen Bedingungen des Sozialen zu fragen. Die Fähigkeit, an Debatten teilhaben zu können, sei möglicherweise durch soziale Faktoren eingeschränkt. Nicht alle Akteure hätten beispielsweise dieselben Ressourcen, eine Policy-Debatte zu initiieren, oder hätten nicht denselben Zugang zu den Medien.

In der sozialkonstruktivistischen Problemsoziologie, die in ihren Fragestellungen eine deutliche Nähe zu interpretativen Ansätzen der Policy-Analyse aufweist (siehe 1.4), hat sich insbesondere der kontextuelle Konstruktivismus von Joel Best (1989) mit der Rolle des Kontextes beschäftigt. Warum einige Phänomene problematisiert werden und andere nicht, kann nach diesem Verständnis nur mit Blick auf den Kontext verstanden werden (Loseke 2003, S. 168). Als Kontext kommen auch die problematisierten Phänomene selbst in Betracht, aber ihr Einfluss auf die Problemkonstituierung wird als vergleichsweise gering veranschlagt. Der kontextuelle Konstruktionismus geht nicht davon aus, dass der konstruierte Charakter objektivistischer Annahmen und Behauptungen ihrer Evaluierung entgegen stehe (Schmidt 2000, S. 165). Problematisch bleibt allerdings der Zusammenhang von „objektiven Bedingungen“ und „gemachter“ Wirklichkeit. Von strikt relativistisch arbeitenden Konstruktionisten wird am kontextuellen Konstruktivismus kritisiert, dass die Konstruktionspraktiken aus dem Blick gerieten, wenn das Augenmerk auf die Gegenüberstellung und Überprüfung von Definitionsleistungen gerichtet ist. Sie sehen in der Berücksichtigung „objektiver Bedingungen“ für die Definition eines sozialen Problems die Gefahr, dass die Problemdefinition zu einer einfachen mechanischen Reaktion auf externe Ereignisse verkommt, und verzichten daher gänzlich auf eine Berücksichtigung der problematisierten Phänomene selbst. Andere begreifen die selektive Berücksichtigung objektiver Bedingungen als theoretisches Problem und praktische Lösung zugleich (vgl. Schmidt 2000, S. 167). Problematisch hieran ist jedoch, dass es schwierig ist, den kontextuellen Konstruktivismus theoretisch zu rechtfertigen: „[I]f we allow analysts to compare claims and assess their truth value, what guidelines can be used to judge truthfulness“ (Loseke 2003, S. 199)? Dies gilt insbesondere dann, wenn wissenschaftliche oder offizielle statistische Quellen gleichermaßen als Konstruktionen begriffen werden und sich wissenschaftliches Wissen lediglich durch den Ort seiner Produktion sowie die spezifischen Regeln seiner Systematisierung und Konfirmierung unterscheidet (s. o.).

Dementsprechend wird in der interpretativen Policy-Analyse keine einseitige Erklärung von Ideen und Diskursen durch den Kontext angestrebt (vgl. Ulbert 1997, S. 11) oder der Kontext als unabhängige Variable gefasst. Stattdessen wird danach gefragt, „wie spezifische Sichtweisen in einer Gesellschaft strukturiert oder eingebettet werden können, während sie zugleich die Gesellschaft selbst strukturieren“ (Hajer 2010, S. 289, Hervorhebung im Original). Damit Ideen, Narrative, Paradigmen bestehen können, müssen sie eine gewisse Resonanz mit den direkten und vermittelten Erfahrungen der Akteure haben. Somit übt der Kontext einen selektiven Effekt auf die Ideen aus, aber die Ideen haben wiederum einen eigenen Einfluss auf den Kontext, durch die Handlungen, die sie informieren (Hay 2002, S. 214).

Auch Institutionen werden im Sinne des interpretativen Paradigmas als umstrittene, vorübergehend kristallisierte symbolische Strukturen der Ordnung verstanden, die Handlungen ermöglichen und beschränken (Keller 2005b, S. 9). Die Wirksamkeit dieser Zwänge und Ressourcen erfolgt jedoch nicht als Automatismus, sondern wird durch die kollektive Wahrnehmung und Anerkennung realisiert. „To say that the context determines the selection and performance of instruments, from this perspective is to claim that instrument and problem share the same context of meaning, or, in other words, their connection rests in the eye of the beholder“ (Linder und Peters 1989, S. 48). Im Gegensatz zu objektivistischen Ansätzen wird damit ein Kontingenzraum unterstellt, den die politischen Akteure selbst mit ihren Interpretationen füllen müssen (Nullmeier 1993, S. 176).

Die prägende Kraft des Kontextes ist also in den interpretativen Arbeiten nicht als quasi-kausale Determinierung zu verstehen, sondern Menschen reagieren auf Grundlage ihrer Interpretation von externen Bedingungen. Vor diesem Hintergrund sind einige Handlungen akzeptabel oder inakzeptabel. Ein Argument ergibt Sinn im Rahmen der politischen Kultur und ihrer dominanten Diskurse oder eben auch nicht (Fischer 2003, S. 159): „There are people and interests behind narratives who bring narratives into the world. But these individuals give birth to narratives only within the confinements of the available discursive possibilities“ (Fischer 2003, S. viii). Von Rein und Schön (1993, S. 154–155) werden vier verschiedene Kontexte voneinander unterschieden: Themen tauchten auf a) im Zusammenhang bestimmter Regierungsprogramme, die es b) in einem bestimmten politischen Umfeld gebe, das wiederum c) Teil einer weiteren politischen und ökonomischen Lage sei, die d) in einer historischen Ära liegt. Julia Lepperhoff (2006, S. 259) spricht etwa von einer „wohlfahrtskulturellen Resonanz“, die die Dominanz bestimmter Thematisierungen erhellen könne. Cornelia Ulbert (1997) untersucht beispielsweise den Einfluss von Ideen im Verhandlungsprozess zur Klimarahmenkonvention. Ideen, die als Umweltparadigmen definiert werden, sind nach ihrem Verständnis für die Problemdefinition und die Wahl der Lösungen verantwortlich und können bei scheinbar identischer Interessenlage für unterschiedliche Handlungsoptionen sorgen. Ideen sind ihrerseits anschlussfähig an spezifische institutionelle Kontexte und kulturelle Handlungsrepertoires (Ulbert 1997, S. 9).

Die Betonung des Kontextes durch die interpretative Policy-Analyse ist aber nicht nur auf die „Sagbarkeit“ und die Anschlussfähigkeit bestimmter Deutungen gerichtet. Sie bezieht sich auch auf die Reichweite wissenschaftlicher Aussagen selbst. Anstatt wie die neo-positivistische Forschung auf allgemeingültige Gesetzmäßigkeiten und Generalisierungen zu zielen, wird die Kontingenz und Kontextabhängigkeit der eigenen Ergebnisse betont (vgl. Fischer 2003, S. viii, siehe Kap. 1.6).

Ein Beispiel dafür, wie in der interpretativen Policy-Analyse der Kontext nicht als „unabhängige Variable“ genutzt, sondern selbst als diskursiv konstituierter Bedingungszusammenhang verstanden wird, liefert Christopher Bosso (1994) in seinem Artikel zur kontextuellen Grundlage von Problemdefinitionen. Der Kontext, an den Problematisierungen rückgekoppelt sein müssen, um Gehör zu finden, sind bei ihm kulturell tief verwurzelte Meta-Narrative oder Gründungsmythen. „If problem definition is contextual, then policy elites, interest groups, and even the mass media are not free to act in any way they want“ (Bosso 1994, S. 198). Eine ähnliche Überlegung findet sich auch bei Hajer und Versteeg (2005, S. 177): „The analysis of discourse can help to illuminate why certain definitions do or do not catch on at a particular place and time and to explain the mechanisms by which a policy does or does not come about.“ An einer Reihe von Beispielen aus den USA verdeutlicht Bosso, wie das framing von Problemen an bestimmte, langlebige Ideale anknüpfen muss, um Erfolg zu haben. So hätten in den USA zur Zeit des Kalten Kriegs angesichts der beharrlichen Präferenz für einen „schlanken“ Minimal-Staat selbst der Bau von Highways oder Ausgaben für Bildung im Gewand der „nationalen Verteidigung“ oder im Dienste der Systemkonkurrenz daherkommen müssen (Bosso 1994, S. 185). Policy-Debatten im Bereich der Landwirtschaft dagegen seien dann erfolgreich, wenn sie mit dem Mythos des typischen Familienbauernhofs arbeiteten, obgleich es sich um großes Agrobusiness handele (Bosso 1994, S. 186). Mit seinen Überlegungen nimmt Bosso (1994) auch Bezug auf das Konzept unterschiedlich konstruierter Zielgruppen von Policies, das im Folgenden vorgestellt wird.

 
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