< Zurück   INHALT   Weiter >

4.4 Zur Konstruktion von Zielgruppen durch Policies

Mit ihrer Arbeit zur sozialen Konstruktion von Zielpopulationen haben die Autorinnen Helen Ingram und Anne Schneider (1993, 2005) einen weiteren wichtigen Baustein zur konstruktivistischen Policy-Analyse geliefert (für das Folgende siehe auch Münch 2010, S. 103–106). Während Paul Sabatier in seinem Sammelband Theories of the Policy Process (1999) noch explizit darauf verzichtete, konstruktivistische Autorinnen und Autoren aufzunehmen, erging 2007 bei seiner zweiten Auflage eine Einladung an Schneider und Ingram und Peter deLeon, etwas beizutragen. Von Pierce et al. (2014, S. 2) wird dies jedoch nur als Minimalkonzession an den Konstruktivismus gedeutet, da die Autorinnen deutlich weniger relativistisch als andere seien und eine Variante der bounded relativity vertreten, bei der Bedeutung zwar vom Kontext abhängt, dies aber in einer systematischen und verallgemeinerbaren Art. Der Kontext, der auf das policy-making einwirkt, ist bei diesen Autorinnen durch die Images bestimmter gesellschaftlicher Gruppen konstituiert, die dann ihrerseits durch konkrete Policies konstruiert werden.

Die Autorinnen gehen davon aus, dass politische Akteure, die eine Policy vorantreiben wollen, eine Logik entwickeln müssen, die Problemdefinition, Zielgruppen und Policy-Design miteinander verbindet. „The rationale must explain how a particular policy design allocates benefits and burdens in a way congruent with target group images and in a way that will mitigate a particular social problem“ (Sidney 2005, S. 118). Die soziale Konstruktion der Zielgruppen bezeichnet die kulturelle Charakterisierung oder das verbreitete Image von Personen oder Gruppen, deren Verhalten oder Wohlbefinden durch Policies beeinflusst werden. Diese Charakterisierungen sind normativ und bewertend und porträtieren Gruppen als positiv oder negativ durch symbolische Sprache, Metaphern und Geschichten. Dabei sind es nicht nur Policies allein, durch die Gruppen konstruiert werden:

The role of governance in social construction is probably smaller than the combined influence of market advertisements, music, film, and other aspects of historical custom and popular culture. Yet, policy is the dynamic element through which governments anchor, legitimize, or change social constructions. (Ingram und Schneider 2005, S. 5)

In den Augen der beiden Autorinnen senden Policies eine Botschaft darüber aus, was Regierungen tun sollten, welche Bürger berechtigte Ansprüche haben und welche Art von politischer Beteiligung bei den verschiedenen Gruppen angemessen ist (Schneider und Ingram 1993, S. 334). In welcher Kategorie eine Zielgruppe verortet wird, beeinflusst Ausmaß und Art des öffentlichen Interesses, die Instrumente, mit denen Regierungen intervenieren (Subventionen, Bestrafung, Anreize, Dienstleistungen), und die Formen der Rhetorik, mit denen entsprechende Policies gerechtfertigt werden (Rochefort und Cobb 1994, S. 23). Das Verständnis für diese sozialen Konstruktionen könne zu einem Verständnis von Policy-Wandel beitragen und die nach Harold Lasswell zentrale Frage der Politik beantworten „Who gets what, when and how?“ (Schneider und Ingram 1993, S. 334).

Laut Schneider und Ingram werden die Handlungen gewählter Volksvertreter durch zwei Beweggründe bestimmt, nämlich das von ihnen wahrgenommene Problem zu lösen und zudem wieder gewählt zu werden.

Thus, the electoral implication of a policy proposal depends partly on the power of the target population itself (construed as votes, wealth, and propensity of the group to mobilize for action) but also on the extent to which others will approve or disapprove of the policy's (sic!) being directed toward a particular target. (Schneider und Ingram 1993, S. 335)

Schneider und Ingram (1993, S. 337–338) definieren dabei vier Typen von Zielgruppen, die hinsichtlich der Kategorien mächtig/machtlos und positives/negatives Image geordnet sind.

Die „begünstigten Gruppen“ ( Advantaged) sind sowohl mächtig als auch positiv konstruiert, wie bei Bosso (1994) etwa die Vertreter der US-Landwirtschaft.

Ihnen gelingt es, das Agenda Setting und die Konstruktion ihrer eigenen Gruppe zu ihren Gunsten zu beeinflussen. (Re-)Distributive Policies werden für diese Gruppe für gewöhnlich ohne Notwendigkeitsnachweis implementiert, so dass die Betroffenen sich nicht als Bittsteller wahrnehmen. Sie sind normalerweise in allen Sphären politisch aktiv, sind aber in der Lage, private Alternativen zu öffentlichen Gütern zu organisieren oder ihre Unterstützung für die Bereitstellung öffentlicher Leistungen für die Allgemeinheit zurückzuziehen. Müssen dieser Gruppe Lasten auferlegt werden, wird auf Selbstregulierung und positive Anreize gesetzt, die darauf bauen, dass die Gruppe freiwillig reagiert und nicht stigmatisiert wird.

Die „Herausforderer“ ( Contenders), beispielsweise Lobbygruppen, sind mächtig, aber negativ konnotiert. Während bei Maßnahmen zugunsten der „begünstigten Gruppe“ der funktionale Nutzen dieser Akteure für die Allgemeinheit unterstrichen wird, beispielsweise für die nationale Sicherheit oder das Wirtschaftswachstum, ist bei den „Herausforderern“ dagegen zu unterscheiden, ob sie von einer Policy profitieren (in der Regel nicht vor den Augen der Öffentlichkeit) oder Lasten auferlegt bekommen, wobei letztere vor allem als Korrektur für zu viel Macht oder Gier konstruiert werden.

Die dritte Gruppe der „Abhängigen“ ist politisch schwach, aber positiv besetzt. Ingram und Schneider führen als Beispiel für diese Gruppe allein erziehende Mütter an, wobei aber gerade von der Standardfamilie abweichende Lebensformen in ihrer Bewertung besonders umkämpft sein dürften. Nach Ingram und Schneider wollen Politikerinnen und Politiker im Sinne ihrer Wiederwahl mit den Interessen dieser Gruppe in Verbindung gebracht werden, aber deren geringer Einfluss macht es schwierig, ihr Ressourcen zuzuleiten. Die gegenüber dieser Gruppe vor allem anzutreffende symbolische Politik zeigt zwar große Anteilnahme, die eigentlichen Policies werden aber den unteren Regierungsebenen oder dem privaten Sektor überlassen. (Re-)Distributive Policies, die sich auf diese schwache Gruppe richten, funktionieren anders als diejenigen, die sich auf die mächtigen Gruppen beziehen: Die Gruppe erhält zwar Unterstützung, aber der Berechtigungsnachweis ist häufig stigmatisierend.

„Deviante Gruppen“, wie beispielsweise Kriminelle, sind sowohl schwach als auch negativ konstruiert. Es ist für Politiker attraktiv, die Politik in strafender Weise auf diese Gruppe zu richten. „The negative social constructions make it likely that these groups will often receive burdens even when it is illogical from the perspective of policy effectiveness“ (Schneider und Ingram 1993, S. 338). Policies, von denen die „Devianten“ profitieren, werden als unvermeidbar dargestellt, da es gelte, konstitutionelle Rechte zu wahren.

Schneider und Ingram (1993, S. 335) verstehen sich nicht als strikte Konstruktivisten, denn Zielgruppen haben in ihrem Verständnis empirisch feststellbare, durch Policies kreierte Grenzen und existieren innerhalb objektiver Bedingungen, auch wenn diese einer Vielzahl unterschiedlicher Bewertungen unterliegen. Eine zentrale Aufgabe für die Analyse besteht darin zu verstehen, wie soziale Konstruktionen aus objektiven Bedingungen entstehen und wie sich beide verändern. Der Hinweis auf die Konstruiertheit impliziert im Falle der beiden Autorinnen also nicht, dass es keine wirklichen Differenzen zwischen den Gruppen gäbe: „The facts of group characteristics may be real, but the evaluative component that makes them positive or negative is the product of social and political processes“ (Ingram und Schneider 2005, S. 3). In älteren Arbeiten von Schneider und Ingram blieben Aspekte der Gruppenbildung noch unterentwickelt, wie Peter deLeon (2005, S. 635) in einer Rezension kritisiert: „[T]he nagging question – what moves a person or a group from dependent cell to the contender cell (or the more troublesome transition from deviant to dependent or, even more problematic, retrograde movements, such as from advantaged to contender) – is not as explicitly addressed.“

Ebenso blieb die Frage unbeantwortet, ob externe Ereignisse für Veränderungen der Gruppendefinitionen wesentlich sind. Diese Themen werden von den Autorinnen, wenn auch nur oberflächlich, in einer jüngeren Publikation (Ingram und Schneider 2005) thematisiert: Einige Konstruktionen bleiben über Jahrzehnte gleich, andere ändern sich, unterliegen der Debatte und Manipulation. Ingram und Schneider (2005, S. 6) gehen dabei von einer Pfadabhängigkeit aus, wonach eine Veränderung in der Konstruktion einer Gruppe mit der Zeit schwieriger werde. Es gebe aber auch dramatische externe Ereignisse, die Konstruktionen verändern können. Als Beispiel nennen die Autorinnen die Anschläge vom 11. September 2001, die in der amerikanischen Politik zu einer negativen Konstruktion der arabischen Bevölkerung und in der Folge zu einer negativen Charakterisierung nahezu aller Immigranten geführt hätten (Ingram und Schneider 2005, S. 9). Änderungen der sozialen Konstruktionen können zudem durch den demographischen Wandel bedingt sein. So seien die allein erziehenden, von Transferleistungen abhängigen welfare mothers positiv konstruiert gewesen, solange es sich nach dem Zweiten Weltkrieg überwiegend um junge weiße Kriegerwitwen gehandelt habe. Seit vor allem ethnische Minderheiten zu dieser Gruppe zählten, würden die betroffenen Frauen als unverantwortliche, promiske Jezebels oder parasitäre welfare queens konstruiert (Ingram und Schneider 2005, S. 16). Änderungen können ebenfalls durch die Beeinflussung durch ökonomische, politische, soziale und moralische Akteure eintreten, die durch Koalitionsbildung ihre Definitionen durchsetzen können (Ingram und Schneider 2005, S. 10).

Der Ansatz von Schneider und Ingram schärft den Blick dafür, wie Probleme als Folgen menschlichen Handelns konstruiert werden: „Too often, target-group thinking generates causal stories that blame people for problems. Politics and policy shift their focus from reforming infrastructures and institutions to reforming people and their behavior“ (Stone 2005, S. xii). Insbesondere in den angelsächsischen Wohlfahrtsstaaten ist dieses Deutungsmuster verbreitet: Die gängige Erzählung, die Armen seien für ihre soziale Lage selbst verantwortlich, kann in England historisch an die viktorianische Unterscheidung zwischen deserving und undeserving poor anknüpfen, also an die Differenzierung zwischen denjenigen, die unverschuldet arm und damit unterstützungsbedürftig ( deserving) sind, und denjenigen, die keine Hilfe verdienen (Harrison 1998, S. 796). In England ist zudem seit den 1990er Jahren eine starke Rezeption von urban-underclass-Theorien zu beobachten (Burnett 2007, S. 354). Diese erheben das abweichende Verhalten der Innenstadtbevölkerung zur Ursache und zum definierenden Merkmal ihrer Armut. Mit dem devianten Verhalten in Form von Drogenkonsum, Gewalt und außerehelichen Geburten gehe eine Abhängigkeit vom Wohlfahrtstaat einher, der damit eine Mitschuld an den Lebensverhältnissen trage (Murray 1990; vgl. Münch 2014, S. 189). Ingram und Schneider (2005, S. 2) stellen heraus, dass sich solche Konstruktionen als dauerhafte soziale, ökonomische und politische cleavages verfestigen können:

„Unless challenged by social movements and countervailing public policies, social constructions of deservedness and entitlement result in an ‚other' – an underclass of marginalized and disadvantaged people who are widely viewed as undeserving and incapable.“

Kategorisierung durch Zahlen und Zuschreibungen

Oftmals werden soziale Probleme in hohem Maße durch die Zahlen definiert,die mit ihnen verbunden werden. Stone (2002) zeigt, dass Zahlen ingewisser Weise wie Metaphern funktionieren, denn das Zählen setzt eineKategorisierung und damit Grenzziehung voraus. „To categorize in countingor to analogize in metaphors is to select one feature of something, assert alikeness on the basis of that feature, and ignore all the other features“ (Stone2002, S. 165). Wer wird zu einer Gruppe zusammengefasst und wem wirddamit eine Gemeinsamkeit unterstellt? Dabei wird häufig eine bestimmteZahl zur Norm erhoben, um zu verdeutlichen, dass ein Problem größer oderschlimmer geworden sei, um zukünftige Trends zu antizipieren oder zudemonstrieren, dass eine Verringerung bevorstehe (Stone 2002, S. 168, 172).

Der entscheidende Unterschied zwischen quantitativer und interpretativqualitativerForschung besteht daher nicht so sehr darin, dass erstere „mit Zahlen“arbeitet und zweite vor allem „mit Text“, sondern dass die interpretativenAnsätze danach fragen, was zu einer Einheit zusammengefasst wird, um danngezählt zu werden. Insbesondere in Bevölkerungsstatistiken werden demographischeKategorien festgeschrieben und somit naturalisiert (vgl. auch Foucault2009, S. 354). Unterscheidungen, die Zugehörigkeiten und Positionierungeninnerhalb eines sozialen Kollektivs differenzieren, prägen die Subjektbildungund sedimentieren sich in gesellschaftlichen Strukturen. Insbesondere solcheDifferenzpostulate, die sich auf körperliche Merkmale beziehen, genießenhäufig Anspruch auf dauerhafte Gültigkeit (Kerner 2009, S. 9).

Interpretative Policy-Forscherinnen wie Yanow (2002; Yanow undvan der Haar 2013) und Stone (2006) haben sich daher insbesondere derKonstruktion von Kategorien wie Ethnizität und Rasse zugewandt, diedurch Bevölkerungsstatistiken reproduziert und fortgeschrieben werden. In„Constructing ‚Race' and ‚Ethnicity' in America: Category-Making in PublicPolicy and Administration“ kontrastiert Yanow (2002, S. 207–210) einewachsende Sensibilität für die wandelbare und hinterfragbare Natur dieserKategorien mit deren davon unbeeindruckten Verwendung in der US-amerikanischenVerwaltung. Yanow versucht die Logik des naming und der Konstruktionvon Kategorien zu beleuchten und gleichzeitig zu untersuchen, wiediese ihren Einfluss daraus ziehen, wissenschaftlich, neutral und legitim zuerscheinen und ihre eigene Kontingenz zu verschleiern (vgl. Glynos et al.2009, S. 24). Die verschiedenen Gruppenkonstruktionen gehen mit unterschiedlichenErwartungen an das Verhalten der politisch Verantwortlichenihnen gegenüber einher, legitimieren bzw. delegitimieren Ansprüche undtransportieren, welche Art von Teilhabe angemessen ist (vgl. Schneider undIngram 1993, S. 334).

Wenn zählbare Differenzen also zunächst über die Vergabe eines Namensfür eine Kategorie von Personen konstruiert werden, stellt sich die Frage,ob eine Gruppe die Macht besitzt, den für sich selbst gesetzten Namendurchzusetzen, oder sich einer Benennung „von außen“ unterwerfen muss(Rosenblum und Travis 1995, S. 7). Ina Kerner (2009, S. 139) unterstreichtdiesbezüglich Hannah Arendts Argument, dass Diskriminierte sich nur alsdas wehren können, als das sie angegriffen wurden, sie also affirmativ aufjene Kategorien Bezug nehmen müssen, die Grundlage dieser diskriminierendenZuschreibungen sind. Wie das von außen Benanntwerden kann auchdas Verschwiegenwerden ein Ausdruck von Machtlosigkeit sein: So habenetwa feministische Arbeiten den Horizont um diejenigen erweitert, die beispielsweisedurch die gängige Geschlechterdualität gar nicht erst zählbarwerden und somit unsichtbar bleiben, wie beispielsweise Intersexuelle oderTransgender (Purtschert 2007, S. 94). Andererseits kann durch das Unbe nanntbleiben auch gerade eine Hegemonie gesichert werden: Insbesonderevon angelsächsischen Autorinnen und Autoren wird betont, wie „Weiße“ als„nondefined definers of others' differentness“ fungieren. „Weiße Kultur“würde zur unausgesprochenen Norm und sei machtvoll genug, um andereals „verschieden“ zu definieren, aber selbst unsichtbar und unbenannt zubleiben (Rosenblum und Travis 1995, S. 16). „Die Differenz, die ja eigentlichfür ein Verhältnis zwischen zwei Einheiten steht, wird auf diese Weiseallein den Opfern zugeschrieben“, postuliert auch Kerner (2009, S. 48) alsCharakteristikum von Rassismus. Analog wird soziale Polarisierung verschleiert,indem im amerikanischen Diskurs verbreitet zwischen „poor“ und„middle class“, nicht aber zwischen arm und reich differenziert wird, wasimpliziert, dass diejenigen in den höchsten Einkommensschichten „just likethe rest of us“ seien (Rosenblum und Travis 1995, S. 25; zur lokalen Konstruktionvon Differenz siehe Münch 2014).

 
< Zurück   INHALT   Weiter >