Policy-Analyse auf der Suche nach Diskurskoalitionen

Während Schneider und Ingram empirisch untersuchen, wie Akteure durch Policies konstituiert werden, soll es im Folgenden abschließend um verschiedene Ansätze zur Darstellung strategischer Koalitionsbildungen durch Akteure gehen. Hajer (1995) hat mit seinen Diskurskoalitionen eine weitere Konzeptualisierung von Akteuren und Kontexten vorgelegt. Wie in Abschn. 3.4.2 dargestellt, geht es Maarten Hajer (1995, S. 58–59) im Sinne einer Dualität der Strukturen um die konstitutive Rolle von Diskursen im policy-making sowie gleichermaßen um die

„discoursing subjects“, also die kreativen, intelligenten Menschen, die aber dennoch sich innerhalb eines Kontextes bewegen müssen, der ihre Handlungen gleichermaßen ermöglicht und begrenzt. Soziale Konstrukte sind somit keine Funktion der Interessen von Akteuren; Interessen sind nicht gegeben, sondern durch den Diskurs konstituiert. Durch kommunikative Interaktion können sich kognitive Muster ändern. Im Kampf um diskursive Hegemonie schließen sich Akteure zu Diskurskoalitionen zusammen. „A discourse coalition is thus the ensemble of a set of storylines, all organized around a discourse. The discourse coalition approach suggests that politics is a process in which different actors from various backgrounds form specific coalitions around specific storylines“ (Hajer 1993, S. 47). Die Zusammensetzung einzelner Diskurskoalitionen entspricht dabei nicht immer den formalen Grenzen der Kollektivakteure (Keller 2004a, S. 223).

Fischer (2003, S. 100 f.) und Hajer selbst (1995, S. 68 ff.) setzen sich ausführlich mit den Gegensätzen zwischen dem durch Hajer geprägten Begriff der Diskurskoalitionen und den Advokaten-Koalitionen nach Sabatier (1993) auseinander, wobei sich die auf den ersten Blick nahe liegende Ähnlichkeit nicht nur auf die Begrifflichkeit bezieht, sondern auch darauf, dass beide Autoren ihre Ansätze im Themenfeld Umweltpolitik angewendet haben (für das Folgende siehe auch Münch 2010, S. 93–95). Während die Begrifflichkeiten aus Sabatiers (1993) Advocacy Coalition Framework (ACF) in der deutschen Politikwissenschaft durchaus komplementär zu diskurstheoretischen Ansätzen Verwendung finden (z. B. Lepperhoff 2006), ziehen Vertreter der englischsprachigen interpretativen Policy-Forschung eine scharfe Grenze zwischen ihren Arbeiten und Sabatiers Zugang: „Although the ACF importantly emphasizes a wider range of participants in policy subsystems engaged in policy debate and argumentation, its problems stem from the attempt to employ the model as the basis for a rigorous causal theory of policy change“ (Fischer 2003, S. 112).

Laut Fischer, der eine Debatte im Rahmen des Jahrestreffens der American Political Science Association 1995 nachzeichnet, kritisiert Hajer den Advokaten-Koalitionsansatz ( ACF), da er nicht erklären könne, warum und wie Policy-Wandel zustande komme. Sabatiers Versuch, empirische Hypothesen zu entwickeln, die universell anwendbar sind, wird von sozialkonstruktivistischen Forschern abgelehnt, da er den sozialen und historischen Kontext vernachlässigt, in dem die Änderungen eintreten. Sabatier (1993) entwickelte seinen Ansatz als kritische Reaktion auf die Phasenheuristik des Politik-Zyklus und versucht, Politikwandel durch die Interaktion von zueinander im Wettbewerb stehenden Akteursgruppen, den Advokaten-Koalitionen, zu erklären, die sich in ihren handlungsleitenden Orientierungen unterscheiden, „und die über längere Zeit einen durchschnittlichen Grad koordinierter Handlungen aufweisen“ (Sabatier 1993, S. 127). ^[1] Wegen der großen Variationsbreite des individuellen Verhaltens widerspricht er einer institutionellen Aufschlüsselung der politischen Akteurskonstellation. Eine Advocacy-Koalition besteht daher aus Personen in unterschiedlichen Positionen (gewählte Beamte, Vorsitzende von Interessengruppen, Wissenschaftler, Verwaltung), die ein spezielles belief system teilen. Diese Überzeugungen ( beliefs) sind hierarchisch organisiert und bestehen aus drei Kategorien: aus einem Kern ( deep core) fundamentaler Axiome, die die allgemeine politische Weltsicht eines Akteurs bestimmen, aus einem zweitrangigen Policy-Kern ( policy core) von zentralen Kausalannahmen, um die Kernüberzeugungen in einem bestimmten Policy-Subsystem umzusetzen, sowie an dritter Stelle aus einer Vielzahl von instrumentellen Überlegungen, wie Überzeugungen angemessen umzusetzen seien. Während die Kernwerte nur durch ernsthafte Krisen erschüttert werden können, nimmt der Widerstand gegen Veränderungen zur letzten Ebene hin ab (Sabatier 1993, S. 133). Das Hauptargument dieses analytischen Ansatzes lautet, dass Lernen zwar ein wichtiger Aspekt des Wandels sei, da es die sekundären Aspekte eines belief systems verändern könne, dass aber Veränderungen in den Kernaspekten einer Policy vor allem extern und nicht kognitiv bedingt seien (Sabatier 1993, S. 123). Zu diesen externen Systemereignissen außerhalb der Kontrolle der Akteure des Subsystems zählt Sabatier beispielsweise Veränderungen in den sozioökonomischen Bedingungen, der öffentlichen Meinung sowie Veränderungen in der Regierungskoalition (Sabatier 1993, S. 125).

Hajers zentraler Kritikpunkt bezieht sich auf Struktur und Funktionsweise der Advokaten-Koalitionen. Nach Sabatier (1993, S. 121) handelt es sich bei Advokaten-Koalitionen um eine Gruppe von Akteuren mit denselben normativen und kausalen Überzeugungen ( beliefs), die ihre Handlungen abstimmen, um ihre Ziele zu erreichen. Während Sabatier für den Zusammenhalt dieser Koalitionen ihre untereinander geteilten Überzeugungen betont, stehen bei Hajer die storylines im Mittelpunkt (Hajer 1995, S. 69): „Instead of being constructed around preconceived beliefs, policy coalitions are held together by narrative storylines that interpret events and courses of action in concrete social contexts“ (Fischer 2003, S. 102). Damit soll nicht die Existenz von handlungsleitenden Überzeugungen abgestritten werden: „Rather, it is to argue that it is not the knowledge in belief systems per se that holds the members of such coalitions together, but the ‚storylines' that symbolically condense the facts and values basic to a belief system“ (Fischer 2003, S. 102). Anstatt auf bestehende, fest verankerte Überzeugungen zu reagieren, sei es die Kunst des policy-making, halbartikulierten Ängsten und Hoffnungen eine Stimme zu geben, indem sie in überzeugende Narrative zu ihren Ursachen und Lösungsmöglichkeiten verpackt werden. Es gehe weniger um Fakten, policy-bezogene Ideen und Überzeugungen als um storylines, die auf sehr allgemeinem Wissen beruhen, aber soziale Orientierung geben, indem sie Ereignisse, Verantwortlichkeiten und Lösungsmöglichkeiten in ihrer wechselseitigen Bedingtheit vereinfacht darstellen.

Thus, what people in [a] discourse coalition support is an interpretation of threat or crisis, not a core set of facts and values that can be teased out through content or factor analysis. Rather than a stable core of cognitive commitments and beliefs, they share storylines that often tend to be vague on particular points and, at times, contradictory on others. (Fischer 2003, S. 103)

Der Vorteil der Analyse von Diskurskoalitionen bestehe darin, dass bei einem individualisierenden Konzept wie den beliefs schwierig zu bestimmen sei, ob ein Akteur wirklich eine bestimmte Überzeugung hat oder lediglich aus professionellen Gründen eine bestimmte Meinung vertritt. Der Blick auf die konstitutive Rolle der Sprache trage außerdem der Tatsache Rechnung, dass Rollen vom jeweiligen Kontext abhängig sind (Hajer 1995, S. 70).

Des Weiteren unterscheiden sich interpretative Ansätze vom ACF durch ihr Verständnis der Koordination und Funktionsweise der Koalitionen. Während im ACF die Akteure ihre Handlungen abstimmen, werden für Diskursanalytiker Koalitionen durch storylines reproduziert, wobei sich die Akteure nicht unbedingt getroffen oder abgestimmt haben müssen. Dementsprechend können auch Personen mit leicht abweichenden Einstellungen zur selben Diskurs-Koalition gehören (Hajer 1995, S. 13; Fischer 2003, S. 103, 105). Zudem wird von den post-positivistischen Forschern Sabatiers rationalistisches Verständnis des Policy-Lernens hinterfragt, demzufolge Lernen durch informierte Debatte in einem „relativ apolitischen Forum“ erleichtert werde:

Unter solchen Voraussetzungen führen der Wunsch nach professioneller Glaubwürdigkeit und die Standards der wissenschaftlichen Debatte zu einer ernsthaften Analyse methodologischer Annahmen, der allmählichen Eliminierung der unwahrscheinlicheren Kausalannahmen und nicht haltbaren Daten und damit längerfristig zu einer größeren Konvergenz der Perspektiven über die Natur des Problems und die Konsequenzen verschiedener Policy-Alternativen. (Sabatier 1993, S. 140)

Aus einer sozialkonstruktivistischen Perspektive beruht diese Aussage auf einem überholten Verständnis dessen, wie Wissenschaft funktioniert. Wissenspolitologische Arbeiten widersprechen der Vorstellung, wissenschaftliche Debatten ließen sich „als Ausdruck einer rein an Geltungsfragen orientierten interessenund machtfreien Sphäre verständlich machen“ (Nullmeier und Rüb 1993, S. 26). Die Gegenstände, die der ACF für eine „objektive“ Debatte unter Experten vorsieht, sind für die interpretative Forschung ebenfalls soziale Konstruktionen. „Moreover, the scientific process is governed by norms and principles that are grounded in the social consensus of the various scientific communities rather than anchored to an objective reality itself“ (Fischer 2003, S. 109). Fischer (2003, S. 111) konstatiert, dass verschiedene Disziplinen durch unterschiedliche Denkweisen geprägt sind und somit die Unterstellung, dass alle Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler automatisch zu einem vertretbaren Konsens fänden, illusorisch sei. Dabei verweist er auf ein generelles Problem des Lernbegriffs, denn was für die einen ein (positiv konnotiertes) Lernen sei, könne von anderen durchaus nicht als solches empfunden werden. Bei Hajer (1995, S. 71) steht daher der soziale Wandel an Stelle des Lernbegriffs, da er Veränderungen durch das Aufkommen neuer Diskurse bedingt sieht.

Zusammenfassung

Die heterogenen Strömungen innerhalb der interpretativen Policy-Analyse verfügen über sehr unterschiedliche Vorstellungen von der Rolle von Akteuren und ihres Einflusses auf oder ihrer Prägung durch Diskurse. Allen gemein ist hingegen die Betonung des Kontextes für Interpretation und Bedeutungen, nicht nur für die beobachteten Problemdefinitionen, sondern auch für die Reichweite der eigenen Forschung. Allgemeingültige, vom jeweiligen Kontext losgelöste Generalisierungen werden abgelehnt. Trotz der Zentralstellung des Kontextes determiniert dieser nicht die Diskurse, sondern muss selbst durch die Deutungsleistungen der Akteure übersetzt werden. Während poststrukturalistische Arbeiten von der Prämisse ausgehen, dass Subjekte den Diskursen nachgeordnet sind, untersuchen Schneider und Ingram empirisch, wie policy-making mit der Konstruktion bestimmter Zielgruppen einhergeht. Maarten Hajer schließlich geht von einem wechselseitigen Ermöglichungszusammenhang von Struktur und Praxis aus und beleuchtet die prägende Kraft von storylines für die Bildung von Koalitionen zwischen verschiedenen Akteuren.

Zur Kontextgebundenheit von Problematisierungen

• Bosso, Christopher J. (1994): The Contextual Base of Problem Definition, In: Rochefort, David A./Cobb, Roger W. (Hrsg.), The Politics of Problem Definition. Shaping The Policy Agenda. Lawrence: University Press of Kansas, 182–203.

Zum Konzept der Tradition

• Bevir, Mark/Rhodes, Rod A. W. (2003): Interpreting British governance. London: Routledge.

• Bevir, Mark/Rhodes, Rod A. W. (2006): Governance stories. London: Routledge.

Zur Konstruktion von Zielgruppen durch Policies

• Schneider, Anne L/Ingram, Helen M (Hrsg.) (2005): Deserving and entitled: Social constructions and public policy. Albany: SUNY Press.

• [1] Sabatiers (1993, S. 119 f.) Advocacy-Koalitionsansatz beruht dabei auf drei zentralen Annahmen: Erstens können die Rolle des policy-orientierten Lernens und der daraus resultierende Policy-Wandel nur in einem längeren Zeitraum von etwa einem Jahrzehnt verstanden werden. Zweitens besteht für Sabatier der sinnvollste Weg, Wandel zu erfassen, darin, die Interaktionen in Policy-Subsystemen zu betrachten. Drittens können staatliche Maßnahmen ebenso konzeptualisiert werden wie handlungsleitende Orientierungen oder belief systems. Als Methoden zur Untersuchung des Inhalts von handlungsleitenden Orientierungen gelten ihm die Elitenbefragung, Panels informierter Beobachter, die Inhaltsanalyse von politischen Programmen sowie parlamentarischen Anhörungen und Publikationen von Interessenverbänden (Sabatier 1993, S. 134)