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5.4 Rolle und Zukunft der interpretativen Policy-Analyse

Die interpretative und argumentative Wende ist mit einer intensiven Auseinandersetzung mit Rolle und Selbstverständnis der Policy-Analysten einhergegangen. Anstatt zu fragen, „was funktioniert“, soll untersucht werden, wie und wieso etwas zu einem Problem geworden ist und wer Gewinner und Verlierer dieser Problemkonstruktionen sind. In diesem Sinne verstehen sich interpretative Policy-Forscherinnen und Forscher als kritisch – ein Umstand, der sich auch im Namen der von Frank Fischer herausgegebenen Zeitschrift „Critical Policy Studies“ niederschlägt. Sie betonen die Kontingenz von Problemkonstruktionen und zweifeln die Vorstellung von Politik als rationalem Problemlösen an. Ihr Zugang stellt implizite common sense-Annahmen und Policy-Wahrheiten in Frage, sensibilisiert für alternative Deutungen und untersucht, warum und auf wessen Kosten sich bestimmte Interpretationen in bestimmten Kontexten durchsetzen können (Haworth et al. 2004, S. 18; Marston 2004, S. 89). Es geht darum, die Kontingenz der sozialen und politischen Realität herauszuarbeiten und zu einer Denaturalisierung scheinbarer Selbstverständlichkeiten beizutragen.

Es gebe keine moralisch neutrale konstruktivistische Forschung, proklamiert denn auch Hendrik Wagenaar (2011, S. 5). Insbesondere die Vertreterinnen und Vertreter einer poststrukturalistischen Policy-Analyse, aber auch diejenigen, die sich unter dem Schlagwort Deliberation auf Habermas beziehen, sowie nicht zuletzt die Vertreterinnen und Vertreter der Critical Discourse Analysis verstehen ihren jeweiligen Zugang als Kritische Theorie und wollen die Emanzipation von als natürlich konstruierten Machtverhältnissen ermöglichen. Es geht ihnen nicht darum, Deutungsmuster als Verzerrung einer gegebenen Realität offenzulegen, denn Realität ist nach interpretativem Verständnis immer konstruiert. Interpretationen sind aber dann verzerrend, wenn sie den kontingenten und prekären Charakter sozialer Identität und politischer Problematisierungen verdecken.

Zwar gestehen die Vertreterinnen und Vertreter der interpretativen Policy-Analyse ein, dass ihre Prognosefähigkeit gering ist. Insbesondere die Autorinnen und Autoren des argumentative turn sehen ihre Aufgabe aber darin, die politischen Prozesse der Deliberation zu stimulieren. Damit geht ein starkes Engagement für die Inklusion von Bürgerinteressen und eine stärkere Partizipation einher. Dabei stellt sich die Frage, wie eine solche emanzipatorische Rolle im Alltag gefüllt werden kann. Das Gros der akademisch-universitären Policy-Analyse (und damit auch der Forschungsförderung) ist weiterhin durch die Gütekriterien und Denkweisen neo-positivistischer Forschung geprägt. Viele interpretative Forscherinnen und Forscher werden schon einmal gefragt worden sein, wo denn eigentlich ihre abhängigen und unabhängigen Variablen seien.

Die Selbstverständigungsdebatte im Zuge der argumentativen Wende in der US-amerikanischen Policy-Analyse bezog sich aber vor allem auch auf diejenigen, die mit ihren politischen Empfehlungen professionelle Politikberatung betreiben. Wie ist es um ihre Neuverortung bestimmt, wenn es auf Seiten öffentlicher Geldgeber immer häufiger darum geht, im Rahmen der Auftragsforschung dezidierte Wirkungsevaluationen einzufordern? Dabei handelt es sich um solche quantitativen Forschungsdesigns, die nicht nur prüfen, ob ein Ziel durch eine bestimmte Policy erreicht wurde (gibt es beispielsweise weniger Arbeitslose seit Beginn einer Maßnahme), sondern die den Nachweis antreten, dass dieser Effekt tatsächlich aufgrund der Maßnahme selbst eingetreten ist ( impact). Welche praktische Rolle kann eine interpretative Policy-Analyse in Zeiten einer Begeisterung für „evidenzbasiertes“ policy-making einnehmen, wie lassen sich kritisch-interpretativer Selbstanspruch und die Verwertbarkeit der eigenen Forschung vereinbaren?

Trotz ihrer konstruktivistischen Prämissen fällt es den meisten interpretativen Policy-Forschenden schwer, die Wahrheitsfrage zu suspendieren und nur nach Deutungsmacht zu fragen. Im Gegenteil betonen sie, dass Fakten und Werte nicht getrennt werden könnten. Frank Fischer (1995) hat beispielsweise Kriterien zur Evaluation von Policies entwickelt, die den Blick nicht nur auf den direkten Erfolg eines bestimmten politischen Programmes legen, sondern den Fokus darauf richten, ob eine Policy den akzeptierten Werten einer Gesellschaft dient. Die Evaluation umfasst dann vier Ebenen:

Extending from the concrete questions concerning the efficiency of a program up through its situational context and the societal system to the abstract normative questions concerning the impact of a policy on a particular way of life, the scheme illustrates how empirical concerns can be brought to bear on the full range of normative questions. (Fischer 1998, S. 140)

Zunächst erweitert dieses deliberative Modell der Policy-Analyse das Interesse über die Effizienz der Institutionen hinaus und fragt nach den politischen Interessen und Bedürfnissen der größeren politischen Gemeinschaft: Eine zentrale Aufgabe bestehe darin, die versteckten normativen Konflikte aufzudecken, die sich hinter den gleichermaßen plausiblen Interpretationen verstecken (Fischer 1998, S. 141). Die erste Ebene bezieht sich auf diejenige des technisch-analytischen Diskurses und die Programmerreichung ( outcome). Die zentrale Frage lautet hier: Hat die Maßnahme/das Programm seine selbst gesetzten Ziele erreicht? Die zweite Dimension ist der kontextuelle Diskurs und die situationsbezogene Validierung ( objectives): Ist das Programmziel angemessen für die Problemlage? Schritt drei geht über den konkreten Kontext hinaus und fragt nach dem gesellschaftlichen System als Ganzem, nach der gesellschaftlichen Rechtfertigung ( goals). Die Frage lautet hier, ob das Ziel der Policy einen Wert für die Gesellschaft als Ganze habe. Auf der Ebene der values lautet die evaluationsleitende Frage, ob sich die widerstreitenden Bewertungen auf der Basis grundlegender Ideale der sozialen Ordnung lösen lassen (Fischer 1995, S. 18). Interpretieren und zum Besseren verändern sollen auf diese Weise als komplementäre Schritte der Policy-Analyse verstanden werden (Fischer 1998, S. 142).

Was hat die interpretative Policy-Analyse also der Praxis zu bieten? Ihr hermeneutischer Strang, der die Bedeutungen einer Policy für die Entscheidungsträger und die Betroffenen analysiert, vermag beispielsweise Gründe für den Misserfolg einer Maßnahme durch fehlende Passung aufzudecken. Wenn etwa policy-maker Anreize für alleinerziehende, arbeitslose Mütter schaffen wollen, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, erfolgt dies vor dem Hintergrund eines Sets von Annahmen über die Zielgruppe, zu dem die politische Elite kaum oder keinen Kontakt hat. Eine dichte Beschreibung der Lebenswelt und Deutungsmuster dieser Zielgruppe kann diese Annahmen grundlegend korrigieren. Eine weitere Leistung kann darin bestehen, die Komplexität von Bedeutungen und Problemen zu erhellen (Wagenaar 2011, S. 298).

Wenn sich die interpretativen Policy-Forscherinnen und -Forscher als Anwälte bestimmter Policy-Argumente verstehen, wirft dies Fragen nach ihrer Legitimität auf (Saretzki 2012, S. 67). Die partizipative Policy-Analyse ruft daher nach einem gewandelten Rollenverständnis weg vom speaking truth to power hin zu einem making sense together.

Bürgerinnen und Bürger sollen danach nicht nur im Nachhinein über die Ergebnisse und Empfehlungen von Policy-Studien für das Handeln der Regierenden informiert werden, sie sollen vielmehr selbst an der Formulierung der Fragestellungen, der Auswahl der heranzuziehenden Experten und der Bewertung von Problemlösungsoptionen beteiligt werden. (Saretzki 2012, S. 68)

Den Policy-Analysten kommt dann die Aufgabe der Moderation und Strukturierung partizipativer Analyseverfahren und der Unterstützung der Beteiligten zu (Saretzki 2012, S. 69). Dabei kann es beispielsweise um Konsenskonferenzen oder Planungsprozesse gehen: „The policy analyst's role is to serve and bolster citizens' policy recommendations“ (Hoppe 1999, S. 24). Angesichts vielfältiger, abnehmend hierarchischer Governance-Formen scheint es heute neue Arenen für eine partizipative oder deliberative Policy-Analyse zu geben. Der Leitgedanke Lasswells, eine „policy science of democracy“ zu begründen, kann durch den deliberativen Impetus der interpretativen Policy-Analyse Wirklichkeit werden (Fischer 1995, S. 207).

 
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