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§ 2 Ursprung der Polizeikompetenzen des Bundes im Grundgesetz

A. Einleitung

In der Zeitspanne von der Konstituierung des Parlamentarischen Rates am 1. September 1948 bis zur letzten Sitzung des Hauptausschusses am 6. Mai 1949 gab es keine Beratungen, Gedanken oder Pläne über einen auf Bundesebene angesiedelten Grenzschutz. Die Einfügung des Wortes „Grenzschutz“ geht vielmehr auf den Polizeibrief der Alliierten vom 14. April 1949 zurück. Dessen Umsetzung gestaltete sich politisch weitgehend unauffällig240. Gleichwohl wurde um anderweitige Polizeikompetenzen des Bundes, wie der Einrichtung einer Bundesbereitschaftspolizei und eines Bundeskriminalamtes, heftig gestritten.

Die Zuständigkeit der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes über den Grenzschutz hielt erst in den letzten Zügen der Beratungen des Parlamentarischen Rates Einzug in das Grundgesetz. Vorherige Entwürfe zu Art. 73. Ziff. 5 enthielten lediglich folgenden Wortlaut:

„Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über die Einheit des Zollund Handelsgebietes, die Handelsund Schifffahrtsverträge, die Freizügigkeit des Warenverkehrs und den Warenund Zahlungsverkehr mit dem Ausland“ 241.

B. Polizei auf Bundesebene in Entwürfen für die neue deutsche Verfassung

Bereits noch während des Krieges wurden die ersten Grundsätze und Vorgedanken für eine neue deutsche demokratische Verfassung von den verschiedensten Gruppierungen und Personen aufgestellt242 – so etwa auch vom bekannten Kreisauer Kreis in den sogenannten „Grundsätzen für eine Neuordnung“ von 1943243. Viele der Entwürfe knüpften an die WRV und die Tradition des deutschen Föderalismus an. In Bezug auf das Polizeiwesen des Bundes lieferten die meisten Entwürfe keine nennenswerten Erkenntnisse, bzw. es ist keine ausdrückliche Auseinandersetzung mit dieser Thematik vorhanden. Nur einige wenige Verfassungsentwürfe sahen Kompetenzen für den Bund im Bereich Polizei vor. Die Darstellung der Entwürfe der beiden großen demokratischen Parteien sowie die bedeutende Vorarbeit des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee dienen der Vervollständigung einer historischen Entwicklungsbetrachtung der Polizeikompetenzen auf Bundesebene.

Aus dem Kreis der SPD entwickelten sich mehrere Konzepte für eine Verfassung. Im November 1946 erstellte der Parteivorstand die sogenannten „Nürnberger Richtlinien für den Aufbau der Deutschen Republik“ aus, welche inhaltlich eng an die WRV gekoppelt waren und den offiziellen Verfassungsentwurf der Sozialdemokraten darstellten244. Der Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen, Walter Menzel245 (SPD), erarbeite im Jahr 1948 selbst einen ersten Entwurf für eine Verfassung, der als „Menzel-Entwurf“ oder „Westdeutsche Satzung“ bekannt ist246 (auch der wenig später erstellte sogenannte „Zweiten-Menzel-Entwurf“247 geht auf ihn zurück). Der erste MenzelEntwurf sah in § 4 Ziff. 8 vor, dass der Bund, angelehnt an Art. 9 WRV, u.a. die Gesetzgebung über den Schutz der öffentlichen Ordnung haben müsse. In seinem zweiten Entwurf konkretisierte Menzel dies dahingehend, dass die Materie im Rahmen der Vorranggesetzgebung, heute bezeichnet als konkurrierende Gesetzgebung, dem Bund zukommen solle248. Das Fehlen einer Exekutive auf Bundesebene, vor allem das Nichtvorhandensein einer Wehrmacht, veranlasste Menzel dazu, den Bereich der öffentlichen Sicherheit, auch wenn nur im Rahmen der Vorranggesetzgebung, in seinem Entwurf zu Gunsten des Bundes zu regeln249. Teilweise sind in der Literatur auch anderslautende Auffassungen zu vernehmen. Otto Küster250 verfasste 1948 einen Aufsatz mit dem Titel „Föderative Probleme einer deutschen Verfassung“ und führte aus, dass dem Reich keine Bedarfsgesetzgebung wie in Weimar für Wohlfahrtspflege und öffentliche Sicherheit eingeräumt werden dürfe251.

Die vorgehend verwendeten Begriffe der „Vorranggesetzgebung“ und der

„Bedarfsgesetzgebung“ haben keinen Einzug in das Grundgesetz gehalten. Vorranggesetzgebung meint die konkurrierende Gesetzgebung, also das Recht der Länder zur Gesetzgebung, solange und sofern der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch gemacht hat (Art. 72 GG). Die Bezeichnung „Vorrang“ soll jedoch ausdrücken, dass der Bund jederzeit unter bestimmten Voraussetzungen (Art. 72 Abs. 2 GG a.F.) die Gesetzgebungskompetenz der Länder „suspendieren“ kann, während den Ländern hingegen keine solche Kompetenz zusteht252. Vorranggesetzgebung bedeutet somit die „Möglichkeit des Bundes, die Landesgesetzgebung schlechthin zu verdrängen“253. Dem Art. 72 GG liege ein Muster „unechter Konkurrenz zugrunde“, weshalb während der Beratungen auf dem Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee von Vorranggesetzgebung gesprochen wurde254. In der Literatur findet diese Bezeichnung vereinzelt auch heute noch in Bezug auf Art. 72 GG Verwendung255. Die sogenannte „Bedürfnis-“ oder „Bedarfsgesetzgebung“ war bereits in Art. 9 der WRV enthalten256. Ein Bedürfnis zum i.S.v. Art. 9 WRV lag vor, wenn „das Nebeneinander nicht übereinstimmender Landesgesetze über ein und dieselbe Materie das Reichsinteresse oder sonstige erhebliche Allgemeininteressen“ schädigte257. Das Vorliegen dieses Tatbestandes war jedoch keine Rechts-, sondern eine „Ermessensfrage“258. Vereinzelt fand auch der Begriff der Bedarfsgesetzgebung in Bezug auf Art. 72 GG Verwendung259, obwohl er hier nicht passend erscheint.

Die Entwürfe der CDU/CSU sind im Bereich Polizei weniger detailliert. Einige namhafte Politiker aus Unionskreisen schlossen sich 1947 im sogenannten

„Ellwanger-Kreis“ zusammen und berieten über Verfassungsfragen einschließlich der Erstellung eines Entwurfes, welcher als der „Ellwanger-Entwurf“ bekannt geworden ist260. Die Rezeption des Ellwanger-Entwurfes hat nicht die gleiche Reichweite wie die des Menzel-Entwurfes. Dennoch schlug der hessische Staatssekretär Walter Strauß261 (CDU) im Parlamentarischen Rat aufgrund des Ellwanger-Entwurfes die Aufnahme des Bundeskriminalwesens in die Vorranggesetzgebung des Bundes vor262. Weitere Berührungspunkte des Ellwanger-Entwurfes im Zusammenhang mit dem Polizeiwesen sind nicht vorhanden. Walter Strauß und Wilhelm Laforet263 (CSU) waren die Experten der Union im Ausschuss für Zuständigkeitsabgrenzung im Parlamentarischen Rat. Laforet war Föderalist, Bayer und entschiedener Gegner der Aufnahme von Bundeskompetenzen im Bereich Kriminalwesen oder Bereitschaftspolizei. Insgesamt gilt der Ellwanger-Kreis als „extrem föderativ“ und trat unabhängig von der Aufnahme des Bundeskriminalwesens in die Vorranggesetzgebung des Bundes gegen eine zentrale Polizeigewalt ein264.

Die bekannteste und wirkungsmächtigste Vorarbeit zum Grundgesetz bildete der Verfassungsentwurf vom Herrenchiemsee (HChE) aus dem Jahr 1948. Aufgrund der Prämissen der Frankfurter Dokumente erarbeiteten Sachverständige aus allen westlichen Ländern vom 10. bis 25. August 1948 auf der Insel Herrenchiemsee in Bayern eine provisorische Verfassung, die dem Parlamentarischen Rat als Arbeitsgrundlage diente. Maßgebliche Vorgaben aus den Frankfurter Dokumenten waren die Errichtung einer föderalistischen Regierungsform, welche „die Rechte der beteiligten Länder schützt, eine angemessene Zentralinstanz schafft und die Garantie der individuellen Rechte und Freiheiten enthält“ 265. In Abgrenzung zu dem Menzel-Entwurf oder dem Ellwanger- Entwurf nimmt der HChE in Sachen öffentliche Sicherheit und Bedarfsgesetzgebung keinen Bezug zur WRV. Der HChE stellt überhaupt eine Abkehr von der Viergliederung266 der Gesetzgebungszuständigkeit hin zur Zweigliederung267 der heutigen Form dar268. Konkret sah der HChE im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes die „Einheit des Zollund Handelsgebietes, Zollund Handelsverträge und Freizügigkeit des Warenverkehrs“ vor269. Wie in der RV 1871 und der WRV findet der Grenzschutz selbst keine Erwähnung im HChE. Auch sonstige Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Bereich der öffentlichen Sicherheit, wie beispielsweise in Anlehnung an Art. 9 WRV, sind im HChE nicht enthalten.

Der HChE bildete das Grundgerüst für die Arbeit des Parlamentarischen Rates. Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes für die Wasserund Schifffahrtspolizei, den Grenzschutz sowie das Bundeskriminalwesen enthielt der HChE allerdings nicht. Insgesamt zeigte sich, dass die Entwürfe zum Grundgesetz den Bereich Polizeiwesen nicht ausführlich behandelten. Diejenigen Entwürfe, die enge Anlehnung an die WRV im Bereich der öffentlichen Sicherheit, also vormals Art. 9 WRV, formulierten, waren schwer mit den Grundsätzen aus den Frankfurter Dokumenten in Einklang zu bringen. Denn eine „föderalistische Staatsform“, welche die „Rechte der beteiligten Länder schützt“270, steht einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bereich der öffentlichen Sicherheit diametral entgegen. Somit hat der HChE eine föderalistische Prägung, der die Gesetzgebungskompetenzen auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit den Ländern zuschreibt. Lediglich in einem Punkt geht auch der HChE davon aus, dass der Bund zumindest Zugriff auf Polizeikräfte haben muss, auch wenn ihm im Bereich des Polizeiwesens keinerlei Gesetzgebungskompetenz zukommt.

Art. 115 HChE regelte den Bundeszwang. Die Sachverständigen auf Herrenchiemsee erkannten richtigerweise, dass der Bund „waffenlos“271 sei und somit zur Durchführung des Bundeszwanges gemäß Art. 115 HChE sich im Bedarfsfall der Polizeikräfte der Länder müsse bedienen können. Erst mit dem Polizeibrief änderte sich die Situation in Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes grundlegend, da dieser es dem Bund ermöglichte, eigene Polizeikompetenzen zu begründen. Der Polizeibrief war ein Dokument der Alliierten in Form eines Memorandums. Nachfolgend werden zunächst alle bedeutenden Einflussnahmen der Alliierten auf die Arbeit des Parlamentarischen Rates untersucht, welche für die Materie der inneren Sicherheit von Belang waren.

 
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