Bundesgrenzschutzbehörden gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG

Die Vollzugszuständigkeit bei den Polizeiaufgaben des Bundes ist dahingehend von Bedeutung, inwieweit der Gesetzgeber dem Bund tatsächlich polizeiliche Exekutivbefugnisse übereignen wollte. In den Beratungen des Parlamentarischen Rates sind keine ergänzenden Hinweise zu den Bundesgrenzschutzbehörden des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG enthalten. Der Polizeibrief, auf welchen die Verwaltungszuständigkeit des Bundes für den Grenzschutz zurückgeht, enthält jedoch weitgehend mit Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG „identische Schlüsselworte“410. Der Abgeordnete Hermann von Mangoldt (CDU), Begründer des Grundgesetz-Kommentars v. Mangoldt-Klein, betont in seiner ersten Kommentierung aus dem Jahr 1953, dass dem Bund mit Art. 87

Abs. 1 S. 2 GG „echte polizeiliche Exekutivbefugnisse“ gegeben werden sollten411. Dies steht auch im Einklang damit, dass der Gesetzgeber im Grenzschutz einen polizeilichen Charakter sah. Dennoch ist in Art. 87 Abs. 1 GG nicht von einer Grenzpolizeioder Bundesgrenzpolizeibehörde, sondern nur von einer Bundesgrenzschutzbehörde die Rede. Aufgrund der Rücksichtnahme auf „föderalistische Empfindlichkeiten“ trägt die dort genannte Bundesgrenzschutzbehörde nicht den Namen „Bundesgrenzschutzpolizeibehörde“412. Das Wort Polizei war auf Antrag der CSU mit Hinweis auf die Polizeihoheit der Länder aus dem ursprünglichen Wortentwurf Bundesgrenzschutzpolizeibehörden gestrichen worden413.

Insoweit der Bundesgesetzgeber von seiner ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnis gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG Gebrauch gemacht hat, gibt es verschiedene Möglichkeiten des Vollzuges414:

• Die Einrichtung von Bundesgrenzschutzbehörden gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG (bundeseigene Verwaltung).

• Die Vollziehung des Grenzschutzes auf Basis eines Bundesgesetzes nach Art. 73 Abs.1 Nr. 5 GG als Länderangelegenheit einschließlich der Bestimmung über das Verwaltungsverfahren gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG.

• Die Vollziehung des Grenzschutzes auf Basis eines Bundesgesetzes nach Art. 73 Abs.1 Nr. 5 GG als Länderangelegenheit unter Regelung der Bestimmung über das Verwaltungsverfahren durch den Bund gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG.

• Die Vollziehung des Grenzschutzes als Polizeiaufgabe der Länder, insofern der Bund von seinem ausschließlichen Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht.

In der Anfangszeit der Bundesrepublik, besonders in der Phase zwischen der Konstituierung des Grundgesetzes und der Verabschiedung des ersten BGSG, sind in Literatur teilweise Stimmen laut geworden, die, insoweit der Bund den Grenzschutz in bundeseigener Verwaltung führen wollte, den neu zu schaffenden Bundesgrenzschutzbehörden keine grenzpolizeilichen Befugnisse hätten zubilligen wollen. Den Bundesgrenzschutzbehörden sollten nur zollbehördliche Aufgaben zukommen, da die polizeilichen Aufgaben gemäß Art. 30 GG lediglich den Ländern zustanden415. Dies kann als ein Versuch der Selbstbehauptung und Herausstellung der unantastbaren Polizeihoheit der Länder gesehen werden, welche allerdings durch den bundeseigenen Vollzug der begrenzten polizeilichen Befugnisse zu dieser Zeit niemals wirklich bedroht war. Gusy sieht in der Systematik des Art. 87 GG sogar die Möglichkeit, dass der Verfassungsgeber hier eine „vollständige Kompetenzabgrenzung auf dem Gebiet der Polizei“ vornehmen wollte und somit alle in Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG „nicht genannten Polizeiaufgaben durch ungeschriebenes Verfassungsrecht den Ländern vorbehalten bleiben sollten“416.

Hieran anknüpfend stellt sich die Frage, ob die Länder unabhängig vom Bund den Schutz ihrer Landesgrenzen einer landesgesetzgeberischen Regelung unterwerfen können, oder ob im Rahmen der ausschließlichen Gesetzgebung in diesem Bereich eine Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber erwächst. Eine Landeskompetenz für den Landesgrenzschutz ist jedoch abzulehnen, da Landesgrenzen immer zugleich Bundesgrenzen sind, für deren Schutz aufgrund der speziellen und ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz nur der Bundesgesetzgeber zuständig sein kann417. Mit Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG wurde also ausdrücklich die Möglichkeit geschaffen, dem Bund eine Vollzugskompetenz auf dem Gebiet der Grenzpolizei, einschließlich der Grenzfahndung, zu geben418. In Abgrenzung zu dem Begriff der Grenzfahndung muss der Vollständigkeit halber die „Schleierfahndung“ erwähnt werden. Die Grenzfahndung meint die „polizeiliche Suche“ nach Personen oder Sachen aus präventiven oder repressiven Gründen im Rahmen der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs419. Unter Schleierfahndung sind sogenannte verdachtsunabhängige Identitätsfeststellungen von Personen zu verstehen, die sich im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 Kilometer sowie auf Durchgangsstraßen (Bundesautobahnen, Europastraßen und anderen Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr) und in öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs aufhalten420. Die Schleierfahndung wird auch von den Landespolizeien durchgeführt. Es stellt sich somit die Frage, ob der Landesgesetzgeber, wenn der Bund das Recht zur ausschließlichen Gesetzgebung über den Grenzschutz hat, über die erforderliche GesetzgebungskompeGesetzgebungskompetenz zum Erlass entsprechender Vorschriften verfügt. Es ist diesbezüglich jedoch bereits mehrfach entschieden worden, dass die landes- rechtlichen Regelungen nicht in den Bereich des Grenzschutzes gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG hineingreifen. Der Sinn und Zweck der landesrechtlichen Normen ist nicht die Bekämpfung der illegalen Grenzübertritte, sondern die Abwehr von Gefahren, die von Personen ausgehen können, die unter Ausnutzung der Grenzsituation die öffentliche Sicherheit und Ordnung stören421. Allerdings hat das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern422 die Schleierfahndung für rechtswidrig erklärt, da sie gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstößt. Das Bayerische423 und Sächsische424 Verfassungsgericht gehen hingegen davon aus, dass entsprechende polizeiliche Eingriffsbefugnisse nicht gegen die genannten Rechte verstoßen.

 
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