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§ 5 Erstes Gesetz über den Bundesgrenzschutz

A. Einleitung

In der Kabinettssitzung vom 14. November war bereits der Entwurf der Bundesregierung für ein Bundesgrenzschutzgesetz948 ausgearbeitet. Dieser umfasste lediglich vier Paragraphen und umschrieb sehr knapp die Aufgabe des Bundesgrenzschutzes:

„Die Bundesgrenzschutzbehörden sichern das Bundesgebiet gegen verbotene Grenzübertritte, insbesondere durch die Ausübung der Passnachschau, und gegen sonstige, die Sicherheit der Grenzen gefährdende Störungen der öffentlichen Ordnung“949.

Das erste Gesetz über den Bundesgrenzschutz passierte relativ zügig Bundesrat und Bundestag und trat zum 16. März 1951 nach nur knapp vier Monaten in Kraft. Widerstand gegen die Errichtung des Bundesgrenzschutzes gab es vor allem von bayerischer Seite. Dies verwundert nicht, nachdem Bayern sich besonders gegen die Aufstellung einer Bundespolizei ausgesprochen und hierzu auch bei den Alliierten versucht hatte, zu intervenieren950. Der bayerische Vertreter im Bundesrat, Josef Schwalber (CSU), trat entschlossen gegen die Errichtung des Bundesgrenzschutzes ein951. Schwalber war Föderalist und bereits Mitglied des Parlamentarischen Rates im Ausschuss für die Organisation des Bundes gewesen. Jedoch kann Schwalber letztendlich nicht für die bayerische Seite alleine stehen, denn das Verhalten Bayerns insgesamt stellt sich weit differenzierter dar, als auf den ersten Blick ersichtlich. Es war der bayerische Ministerpräsident Ehard, der zuvor persönlich bei den Alliierten dafür eingetreten war, dass der Begriff „Polizei“ aus der ganzen Debatte verschwinden sollte952 und Anfang 1951 dennoch die Verabschiedung des Bundesgrenzschutzgesetzes aus taktisch politischen Gründen billigte953.

Die nachfolgend mit eingearbeitete Darstellung der bayerischen Position verdeutlicht den Föderalismuskonflikt in der Bundespolizeidebatte. Der nachstehend dargestellte Gesetzgebungsvorgang insgesamt lässt den Schluss zu, dass die Errichtung des Bundesgrenzschutzes eng mit dem Scheitern der von Adenauer geplanten Bundespolizei verknüpft ist.

B. Begründung des Gesetzentwurfes

Die offizielle Begründung des Gesetzentwurfes umfasste gerade einmal eine Seite. Der Entwurf drückte aus, dass „angesichts der häufigen Verletzungen verschiedener Grenzabschnitte“ sich die Bundesregierung genötigt sah, Bundesgrenzschutzbehörden einzurichten, welchen jedoch kein „militärischer Charakter“ innewohne954. Die Kompetenz zur Errichtung von Bundesgrenzschutzbehörden leitete der Entwurf aus Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG ab. Weiterhin ging der Entwurf davon aus, dass nach der genannten Norm nicht nur ein Verwaltungsaufbau mit lediglich koordinierenden Funktionen, dessen Behörde man als Grenzschutzinformationsund Koordinierungsstelle hätte bezeichnen kön- nen, sondern die Grenzschutzbehörden i.S.v. Art 87 GG ähnlich den Polizeibehörden mit polizeilichem Vollzugspersonal auszustatten seien.

Dem Gesetzentwurf mangelte es an einer hinreichend substantiierten Begründung für die Errichtung von bundeseigenen Grenzschutzbehörden. Die einfache Feststellung, dass sich die Bundesregierung aufgrund „häufiger Grenzverletzungen“ genötigt sah, den Grenzschutz generell zu verstärken, ist überaus allgemein gehalten. Tatsächlich vorliegende ernsthafte Grenzverletzungen, nur solche kann die Begründung zum Gesetzentwurf gemeint haben, sind nur wenige bekannt955 – wenn überhaupt eine namhafte Zahl von politisch forcierten Grenzverletzungen durch die DDR im Jahr 1950 vorliegt956. Da der Entwurf und das später verabschiedete Gesetz bei der Aufgabenzuweisung allerdings von „Sicherung des Bundesgebietes gegen verbotene Grenzübertritte“957 spricht, muss der Begründungstext bei der Erwähnung der Grenzverletzungen die Grenzübertritte der Bevölkerung aus der sowjetischen Besatzungszone mit berücksichtigt haben. Hierzu liegt auch beweiskräftiges Zahlenmaterial vom Statistischen Bundesamt vor. Im Jahr 1950 haben 337.300 Personen die Grenze von der Sowjetzone nach Westdeutschland überschritten958. Per se hätte diese Begebenheit allerdings nicht die Notwenigkeit der Errichtung des Bundesgrenzschutzes gerechtfertigt, zumal bereits im August 1950 das „Gesetz über die Aufnahme von Deutschen in das Bundesgebiet“ 959 verabschiedet worden war, welches nahezu jeder geflüchteten Person den Aufenthalt in Westdeutschland ermöglichte.

Das Argument der „häufigen Grenzverletzungen“ in der Begründung des Gesetzentwurfes hätte von der Bundesregierung im Gesetzgebungsvorgang besser genutzt oder modifiziert werden können960, so wie es Adenauer in seinem Memorandum über die Sicherung des Bundesgebietes nach innen und außen vom 29. August 1950 getan hatte. Adenauer führte zur Sicherheit des Bundesgebietes Folgendes aus:

„Zur Aufrechterhaltung der inneren Ordnung gegenüber der Fünften Kolonne, gegen Übergriffe der Volkspolizei und der FDJ verfügt die Bundesregierung bis heute über keine entsprechenden Kräfte. Es könnte sehr wohl der Fall eintreten, dass nach koreanischem Muster die Volkspolizei offene oder getarnte Aktionen gegen westdeutsches Gebiet beginnt. Sollten in einem solchen Fall die Alliierten aus irgendwelchen Gründen ihre Kräfte nicht zum Einsatz bringen wollen, so müsste es die Aufgabe einer Polizei auf Bundesebene sein, nach Kräften gegen diese Aktionen einzuschreiten. Die Bundesregierung schlägt deshalb vor, umgehend auf Bundesebene eine Schutzpolizei in einer Stärke aufzustellen, die eine hinreichende Gewähr für die Innere Sicherheit zu bieten vermag. Die Bundesregierung ist sich darüber im

Klaren, dass eine solche Schutzpolizei nur im Wege über ein verfassungsänderndes Gesetz aufgestellt werden kann.“961

Diese von Adenauer dargestellte latente Bedrohungslage und das Kräfteungleichgewicht gegenüber den kasernierten Polizeitruppen der DDR zur Verwendung als Begründung im Gesetzentwurf wären allerdings mit der damaligen Fassung des Art. 91 GG nur schwer vereinbar gewesen. Denn eine Gefahr im Sinne von Art. 91 GG für den Bestand des Bundes oder eines Landes, wie sie Adenauer im Memorandum beschrieben hat, hätte nur mit den dort explizit erwähnten Landespolizeikräften abgewehrt werden dürfen – der Bundesgrenzschutz war dort noch nicht genannt962. Somit ist es nicht verwunderlich, dass die Bundesregierung ihre Ausführungen eher knapp hielt und die Sprache der politischen Not („die Bundesregierung sieht sich genötigt“963) verwendete, wie sie auch von Adenauer in der Bundespolizei-Kontroverse bereits gebraucht wurde964.

Zwischen den Zeilen lässt sich erkennen, dass die wahre Intention der Bundesregierung nicht nur der polizeiliche Grenzschutz des Bundesgebietes war, wie er notdürftig in der Begründung des Gesetzentwurfes zu finden ist, sondern der Bundesgrenzschutz auch als Aliud zur gescheiteten Bundespolizei und Substitut zur nicht schnell genug errichteten Länderbereitschaftspolizei angesehen werden kann. Hierfür sprechen die Phasen der Rechtsfindung im Vorausgang des Gesetzgebungsverfahrens, die allesamt zu dem Schluss kommen, dass eine Bundespolizei höchsten über Art. 73 Ziff. 5 GG a.F. zu erreichen wäre965, es sei denn die Bundesregierung könnte eine Verfassungsänderung durchsetzen966. Die Änderung des Grundgesetzes erfolgte jedoch nicht, womit nur der Weg für eine Lösung per Verwaltungsabkommen mit den Ländern über eine Länderbereitschaftspolizei blieb. Lehr führte in diesem Zusammenhang während einer Kabinettssitzung aus, dass „der Weg der Verfassungsänderung […] aber außerordentlich zeitraubend [sei], so dass der Versuch gemacht worden sei, die Angelegenheit durch ein Verwaltungsabkommen mit den Ländern zu regeln“967. Er tätigte diese Aussage im Rahmen des Tagesordnungspunktes „Verwaltungsabkommen mit den Ländern über die Errichtung von Bereitschaftspolizeien“. Weiterhin ist im Protokoll in diesem Zusammenhang vermerkt:

„Er [Lehr] macht dann noch auf eine weitere Möglichkeit aufmerksam, nämlich auf die Errichtung von Bundesgrenzschutzbehörden durch einfaches Bundesgesetz. Es bleibe zu überlegen, ob man sich nicht mit 10.000 Mann Bereitschaftspolizei begnügen und Grenzschutzbehörden in Stärke von 20.000 Mann aufstellen sollte. Wenn es im Wege einer Verfassungsänderung zu einer Bundespolizei kommen sollte, könnten die Grenzschutzbehörden in die Bundespolizei überführt werden.“968

Im Anschluss an Lehrs Ausführungen beschloss das Kabinett die Vorlage des Gesetzentwurfes über die Errichtung von Bundesgrenzschutzbehörden. Dafür, dass diese Errichtung ein Ersatz für eine Bundespolizei und eine Überbrückung für die Zeit sein sollte, in der noch keine Länderbereitschaftspolizeien aufgestellt waren, sprechen auch Lehrs Ausführungen in der ersten Debatte zum Bundesgrenzschutzgesetz im Bundestag am 25. Januar 1951. Dort referierte er zunächst über das allgemein bezeichnete Vorhaben „Polizeiverstärkung“ und den in seinen Augen mangelhaften Fortschritt bei der Aufstellung von Länderbereitschaftspolizeien und betonte hierbei, dass bislang keine Rekrutierungen von Bereitschaftspolizisten erfolgt seien969. Ebenso stellte er dar, dass es Bemühungen gebe, die „Polizeiverstärkung“ über einen zweiten Weg (Errichtung einer Bundesbereitschaftspolizei) durchzuführen, aber die erforderliche Zweidrittelmehrheit nicht hatte gefunden werden können. Direkt im Anschluss an die Erwähnung des Scheiterns der Bundesbereitschaftspolizei bemerkte Lehr, dass die Errichtung von Bundesgrenzschutzbehörden „keiner zeitraubenden Verhandlungen“ bedürfe, sondern „nur eines einfachen“ – der Mehrheit des BundestaBundestages970 erfordere.

 
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