E. Politischer Schlagabtausch um den Passkontrolldienst

Der Bundesgrenzschutz nahm mit seinem Personal ab 1. April 1952 auch die Aufgaben des „Deutschen Paßkontrolldienstes“ wahr, welcher in der britischen Besatzungszone seit 1947 bestand1133. Die Passkontrolle in Bayern wurde allerdings nach wie vor, im Übrigen bis zum Wegfall der Grenzkontrollen 20071134 aufgrund des Schengener-Übereinkommens, von den Kräften der bayerischen Grenzpolizei durchgeführt. Lehr hatte zwar versucht, die Passkontrolle in jedem Fall beim Bund zu behalten1135, musste aber letztlich anerkennen, dass eine Sonderregelung für Bayern getroffen wurde. Die Entwicklung zur Übernahme der Passkontrolle durch den Bundesgrenzschutz gestaltete sich in Bayern differenziert gegenüber den anderen Ländern. Mit dem Übernahmekonflikt um die Passkontrolle knüpfte Bayern nahtlos an seine föderalistisch ablehnende Position zum Bundesgrenzschutzgesetz an.

Gemäß § 2 Satz 1 BGSG 1951 übt der Bundesgrenzschutz die Aufgabe der Passkontrolle mit seinen Kräften aus, welche bis dahin von Landespolizei und Zoll mit teilweiser Unterstützung der Besatzungsmächte wahrgenommen wurde. Die Übernahme der Passkontrolle durch den Bund verlief in den meisten Ländern problemlos. Die Hansestädte Hamburg und Bremen wollten diese Aufgabe für ihre großen Seehäfen selbst durchführen, da seit jeher die grenzpolizeiliche Zuständigkeit in diesem Bereich bei den Städten lag. Hiergegen hatte die Bundesregierung auch keine Einwände.

Die Passkontrolle in den Weltseehäfen Hamburgs und Bremens sollte durch Verwaltungsabkommen der Wasserschutzpolizei des jeweiligen Landes übertragen werden1136. Für Bayern plante der Bund die Übernahme der Passkontrolle ab Sommer 1951 akribisch. Das Bundesinnenministerium hatte vorgesehen, in Bayern alle Grenzübergänge zur sowjetischen Besatzungszone und die sonstigen Hauptgrenzübergänge, unter Übernahme von Beamten der Landesgrenzpolizei in den Bundesdienst, zu übernehmen1137.

Die Bundesregierung verfolgte mit der bundesweit einheitlichen Passkontrolle durch den Bundesgrenzschutz vor allem das Ziel, den Alliierten gegenüber ihr Versprechen von einem zentralisierten Passkontrolldienst einzulösen1138. Die AHK hatte ihre Zustimmung zum Bundesgrenzschutzgesetz maßgeblich deswegen gegeben, weil sich die Bundesregierung verpflichtet hatte, eine Passkontrollbehörde einzurichten („The approval of the High Commission to the creation of the Federal Frontier Protection Authority was given largely because the Federal Government had undertaken to set up within the framework of this Authority a centralized Federal Passport Control Service“1139), welche auch über die Sicherung des Bundesgebietes zur Sicherheit der Besatzungstruppen beitragen sollte1140. Die bayerische Regierung war allerdings mit den Planungen des Bundes zur Übernahme der Passkontrolle nicht einverstanden. Zur gleichen Zeit, als bereits oben erwähnte Vorhaben zur Aufgabenübernahme für Bayern ausgearbeitet wurden, intervenierte Wilhelm Hoegner, der damalige stellvertretende bayerische Ministerpräsident, beim Bundesinnenminister Lehr. Hoegner formulierte noch vorsichtig, aber dennoch recht deutlich, dass Bayern seine bisherigen „verfassungsrechtlichen Bedenken [gegen den BGS] zurückgestellt habe in der Erwartung, dass den bayerischen Wünschen hinsichtlich der Landesgrenzpolizei Rechnung getragen wird“1141. Im Konkreten solle die Passkontrolle weiterhin durch die Landesgrenzpolizei erfolgen. Die bayerische Staatsregierung stützte den Erfolg ihrer Erwartungen vor allem auf zwei Fakten: Zum einen hatte Bundesinnenminister Lehr in seiner Rede vor dem Bundestag im Februar 1951 anklingen lassen, dass es nicht ausgeschlossen sei, dass „der Bund unter Verzicht auf das Recht der eigenen Verwaltung den Vollzug des Gesetzes einem Land in eigener Verwaltung“ überlasse1142. Zum anderen konnte Bayern für sich Gleichbehandlung in dieser Sache reklamieren, denn Hamburg und Bremen wurden auch Ausnahmen und die landeseigenen Durchführung der Passkontrolle zugestanden1143.

Nachdem sich die Bundesregierung von Sommer bis Jahresende 1951 relativ unbeeindruckt von den bayerischen Sonderwünschen gezeigt hatte, schritt der bayerische Ministerpräsident Ehard selbst zur Offensive. In mehreren, an

Adenauer persönlich gerichteten Schreiben versuchte Ehard, den Bund zur Aufgabe seiner Pläne zur Übernahme der Passkontrolle in Bayern zu bewegen. Ehard führte aus, dass er daran zweifele, ob die „heutigen Bundesgrenzschutzformationen“ Behörden i.S.v. Art. 87 GG seien, und dass die geplante Übernahme der Passkontrolle durch den Bund in Bayern erneut „verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Bundesgrenzschutz wachgerufen“ habe1144. Zudem merkte Ehard an, dass es ihm nicht „leicht fallen“ würde, das Bundesverfassungsgericht anzurufen, aber diese Möglichkeit bestünde1145. Weiter gab er zu verstehen, dass insofern Bayern die Passkontrolle mit eigenen Kräften erhalten bleibe, der Bundesgrenzschutz anerkannt werde und einer geplanten Erhöhung der Mannstärke des Bundesgrenzschutzes keine „Schwierigkeiten in den Weg“ gelegt werden müssten1146.

Staatssekretär im Bundesinnenministerium, Ritter von Lex, ließ als CSUMitglied und der bayerischen Position nahestehend verlauten, dass er es nicht für ausgeschlossen halte, dass die Bundestagsfraktion der CSU ein Ausscheiden aus der Koalition erwäge, falls Bayern in dieser Sache „brüskiert“ würde1147. Ehard fand seinen persönlichen Gegenspieler der Debatte in Robert Lehr. Der damalige Bundesinnenminister wandte sich ebenso persönlich an Adenauer und verteidigte sein Vorhaben, dem Bundesgrenzschutz die Ausübung der Passnachschau auch in Bayern zu übertragen. Lehr begründete sehr substantiiert seine Position, indem er Adenauer an die internationale Tragweite der Materie erinnerte. Er führte aus, dass die Bundesregierung der AHK ihre Garantie zur Errichtung eines zentralisierten Passkontrolldienstes gegeben habe und dieses

„gegebene Wort zu halten sei“1148. Weiterhin erklärte Lehr, dass er einer etwaigen Klage beim Bundesverfassungsgericht mit „Ruhe“ entgegensehe und ermutigte Adenauer, auf Bayern einzuwirken, damit es seine „Sonderwünsche“ aufgäbe1149.

Adenauer verhielt sich zunächst neutral und teilte Ehard in einem persönlichen Schreiben mit, dass er das Bundesgrenzschutzgesetz für verfassungskonform halte und der Bund nicht auf seine Rechte aus § 2 Satz 1 BGSG 1951 verzichten könne1150. Ehard erklärte hierauf erneut, dass insofern der Bund in der Frage der Passnachschau mit Bayern einen Ausgleich finde, das Bundesverfassungsgericht nicht angerufen werden sollte1151. In einem weiteren Schreiben, verfasst wenige Wochen später, nach einem weitgehend in der Sache erfolglosen Vermittlungsversuch durch den damaligen Bundesfinanzminister Schäffer (CSU), zementierte Ehard die bayerische Position, indem er forderte, dass die Passnachschau an allen bayerischen Übergängen durch die Landesgrenzpolizei erfolgen müsse1152. Gleichzeitig jedoch vollzog er einen überaus durchdachten Schachzug. Er betonte, dass Bayern in einem entsprechenden Verwaltungsabkommen das Weisungsund Aufsichtsrecht des Bundes im Passwesen vollständig anerkennen würde. Dies zielte auf das schlagkräftige Argument der Bundesregierung ab, eine zentral organisierte Passkontrolle einrichten zu müssen.

Denn mit einem Weisungsund Aufsichtsrecht konnte die Bundesregierung gegenüber den Alliierten ohne Weiteres darlegen, dass der Vollzug des Passwesens bundesweit einheitlich erfolgte – also ein „centralized Federal Passport Control Service“1153 zumindest dem Standard nach bestand. Ehard war sich seiner Sache sehr sicher; in einer Sitzung des Landesvorstandes der CSU äußerte er wenige Tage nach dem Verfassen des letzten Schreibens an Adenauer, dass die Beibehaltung der Passkontrolle durch die Landesgrenzpolizei angestrebt werde. Bezeichnend allerdings ist seine letzte Bemerkung: „Dies wird uns voraussichtlich gelingen.“1154 Ehards Voraussage traf zu. Entgegen der eindeutigen Rechtslage, aber auch unter Zuhilfenahme von politischen Druckmitteln verwies Ehard den Bund in Sachen Polizeikompetenzen in den ersten Gründungsjahren der Bundesrepublik somit ein zweites Mal nach Beibehaltung der bayerischen Grenzpolizei in die Schranken.

Warum Adenauer seine ursprüngliche Position, die durch Lehr inhaltlich souverän gestärkt wurde, aufgab, geht abschließend nicht aus der verfügbaren Quellenlage hervor. Jedoch gibt es einen Aktenvermerk aus dem März 1952, in dem festgestellt wurde, dass Bayern in Sachen Vollzug der Passnachschau nun

„das Aufsichtsund Weisungsrecht des Bundes uneingeschränkt“ anerkenne, es keinen Grund für eine „unterschiedliche Behandlung von Hamburg und Bremen auf der einen Seite und von Bayern auf der anderen Seite“ gebe, und ein Konflikt mit Bayern vermieden werden solle1155. Die letzte Feststellung war mit Sicherheit ein wichtiger Grund für Adenauer in dieser Sache einzulenken. Es liegt nahe, dass er nur wegen der Frage der Passkontrolle in einem Bundesland nicht die Koalition riskiert oder den Focus der Westalliierten durch eine Verfassungsklage gegen ein gerade erst geschaffenes Sicherheitsorgan auf sich gezogen hätte. Adenauer bewies mit dem Zugeständnis an Bayern für die Passkontrolle politisches Kalkül.

Denn den Bundesgrenzschutz der Frage nach Verfassungsmäßigkeit nur ein Jahr nach seiner Gründung auszusetzen, hätte diesen mit einem Geburtsmakel beschädigt, auch wenn das Bundesverfassungsgericht zum Ergebnis gekommen wäre, dass das Bundesgrenzschutzgesetz verfassungskonform sei. Die Ausübung der Passkontrolle in Bayern kann letztlich als zweitrangig betrachtet werden, da Adenauer ohnehin den Bundesgrenzschutz zu dieser Zeit nicht vordergründig für den polizeilichen Grenzschutz verwenden wollte, sondern als truppenpolizeiliche Reserveeinheit des Bundes. Aus diesem Grund war Ehard mit seiner Forderung nach Ausübung der Passnachschau letztlich zweiter Sieger – denn im Gegenzug hatte er sich verpflichtet, nicht gegen die geplante Erhöhung des Bundesgrenzschutzes vorzugehen. Die Ausübung der Passkontrolle belastete den bayerischen Finanzhaushalt enorm1156. Das Beharren auf Ausübung der Passnachschau unterband zu Beginn der fünfziger Jahre jede weitere Infragestellung des Bundesgrenzschutzes von bayerischer Seite aus. Bundesinnenminister Schröder1157 bestimmte im April 1960, dass der Bundespasskontrolldienst mit Wirkung zum 1. April 1961 in „Grenzschutzeinzeldienst“ umbenannt wurde1158. Die Passkontrollämter führten ab diesem Zeitpunkt die Bezeichnung Grenzschutzamt, die Passkontrolldirektion die Bezeichnung Grenzschutzdirektion und die Passkontrollstellen die Bezeichnung Grenzschutzstelle1159.

 
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