G. Heranziehung zu polizeilichen Aufgaben in den Ländern

Die Bundesregierung unternahm bereits im Jahr 1952 Anstrengungen, den Ländern den Bundesgrenzschutz für besondere polizeiliche Lagen zur Verfügung zu stellen. Zu diesem Zweck fand im Januar 1952 eine Sitzung aller Sicherheitsreferenten der Länder und des Bundes statt. Es sollte hierbei festgestellt werden, „ob die Länder Wert darauf legen, den Bundesgrenzschutz für in die Länderkompetenz fallende Aufgaben polizeilicher Art auf Ersuchen zur Verfügung gestellt zu bekommen“1196. Eine entsprechende gesetzliche Grundlage existierte zu dieser Zeit weder im Grundgesetz noch im BGSG. So unternahm der Bund den Anlauf im Wege einer Vereinbarung mit den Ländern zu erreichen, dass der Bundesgrenzschutz auf Anforderung auch zu allgemein- polizeilichen Aufgaben in den Ländern herangezogen werden kann. Die Resonanz war jedoch sehr verhalten. Der bayerische Vertreter betonte zu Beginn der Sitzung, dass von bayerischer Seite die „Gültigkeit des Bundesgrenzschutzgesetzes“ möglicherweise noch bestritten werden würde1197. Der Vertreter aus Hamburg erklärte, dass es nach einem Senatsbeschluss nicht beabsichtigt sei, den Bundesgrenzschutz zur Unterstützung bei polizeilichen Lagen, die in die Zuständigkeit des Landes fallen, anzufordern. Übereinstimmung erzielten die Sicherheitsreferenten nur darüber, dass der Bundesgrenzschutz in Katastrophenfällen gegebenenfalls zur Unterstützung herangezogen werden könne, aber die „Oberleitung“ Sache des Landes bleiben müsse1198. Sollte eine Störung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit auftreten, die eine Unterstützung durch den Bundesgrenzschutz notwendig mache, so dürfe dieser keine polizeilichen Maßnahmen treffen, sondern „lediglich Maßnahmen im Rahmen des Notwehrrechts“1199. Gerade diese Feststellung zeigt deutlich, welche ablehnende Grundhaltung die Vertreter der Länder gegenüber dem Vorschlag des Bundes einnahmen.

Der Vertreter aus Nordrhein-Westfalen erwähnte, dass seine Regierung ein Abkommen mit dem Land Niedersachsen schließen werde, in welchem Grundsätze über die Vornahme von Amtshandlungen von Polizeibeamten des einen Landes im anderen Land festgelegt würden. Er schlug vor, ein „entsprechendes Abkommen bezüglich des Bundesgrenzschutzes zwischen Bund und Ländern abzuschließen“1200. Dieser Vorschlag wurde zugleich vom Bundesministerium des Inneren aufgegriffen, welches im April 1952 den Entwurf eines Erlasses über die „Heranziehung des Bundesgrenzschutzes zu polizeilichen Aufgaben in den Ländern“ allen Länderinnenministerien vorlegte1201. Nach Ziff. 1 des Erlasses sollten die Länder „innerhalb der 30 km-Zone zur Beseitigung von Störungen der öffentlichen Ordnung, die nicht in die Bundeskompetenz […] fallen“ oder „außerhalb der 30 km-Zone für alle in die Länderkompetenz fallenden polizeilichen Aufgaben“, den Bundesgrenzschutz anfordern können1202. Weiterhin enthielt der Entwurf gemäß Ziff. 2d für Landesbehörden die Möglichkeit, sich in Katastrophenfällen zur Unterstützung an den Bundesgrenzschutz zu wenden1203.

Zwar waren sich die Sicherheitsreferenten einig darüber, dass dem Bundesgrenzschutz bei Hilfeleistungsmaßnahmen zugunsten der Länder nur Jedermannsrechte zustehen sollten, jedoch hatte der Bund im Entwurf diese Übereinkunft modifiziert. So hätten gemäß Ziff. 4 des Entwurfs bei „auf längere Sicht geplanten Großeinsätzen“, bei „kurzfristig notwendig werdenden Einsätzen“ und in Katastrophenfällen „die Bundesgrenzschutzbeamten die Befugnisse, welche die eigenen Polizeibeamten des Landes auszuüben berechtigt sind“1204. In der Ermächtigung, dass der Bundesgrenzschutz, wenn auch nur im Falle der Anforderung durch ein Land, die gleichen Befugnisse haben sollte wie ein Landespolizeibeamter, sahen viele Länder ein Problem. Der hessische Innenminister machte Bedenken hinsichtlich der genannten Ziff. 4 des Entwurfs geltend und erklärte, dass in Grundrechte nur aufgrund eines Gesetzes eingegriffen werden könne und er im BGSG keine entsprechende Ermächtigung sehe, die ein Einschreiten über die in § 2 BGSG1205 genannten Fälle hinaus rechtfertige. Er sei vielmehr der Auffassung, dass den „Bundesgrenzschutzbeamten nicht aufgrund eines Bundesministerialerlasses die den Polizeibeamten eines Landes zustehenden Befugnisse übertragen werden können“1206. Insgesamt sei dem Erlassentwurf deshalb nicht zuzustimmen. Der Innenmister des Landes SchleswigHolstein äußerte sich in ähnlicher Form. Er teilte dem Bundesministerium des Inneren mit, dass eine Anordnung nach Ziff. 4 des Entwurfes nur getroffen werden könne, wenn der Bundesgrenzschutz „für den Fall der Anforderung der Polizei des Landes so eingegliedert [werde], dass er rechtlich als Bestandteil derselben angesehen werden“ könne1207. Hierfür müsste die Ziff. 4 des Entwurfes den Rang eines Landesgesetzes enthalten. So verweigerte auch der Innenminister des Landes Schleswig-Holstein seine Zustimmung, insofern nicht eine Anpassung der Ziff. 4 des Entwurfes erfolge. Der bayerische Innenminister konnte dem Abkommen ebenso wenig zustimmen. Er erklärte, dass ein über den polizeilichen Grenzschutz hinausgehender Einsatz des Bundesgrenzschutzes „von so erheblicher politischer und rechtlicher Bedeutung“ wäre, dass die darin

„zusammenhängenden Fragen in einem Staatsvertrag zwischen dem Bund und Bayern“ zu regeln seien1208. Der Umsetzung des Erlassentwurfes des Bundesinnenministeriums war damit vorerst gescheitert.

Während der gesamten Vorgänge um den geplanten Einsatz des Bundesgrenzschutzes bei Hilfeleistungsmaßnahmen zugunsten der Länder wird das Instrument der Amtshilfe gemäß Art. 35 GG a.F. nicht erwähnt. Der Bundesgrenzschutz wäre bei einem derartigen Einsatz „den Innenministerien der Länder“ unterstellt gewesen und ihm hätten die Befugnisse zustehen sollen, „welche die Polizeibeamten des Landes auszuüben berechtigt sind“1209. Amtshil- fe scheidet jedoch bei einem bestehenden Weisungsverhältnis aus; darüber hinaus setzt diese voraus, dass die unterstützende Behörde das für sie geltende Recht anwendet1210. Wie vorstehend erwähnt, hätte die Landesbehörde ein Weisungsrecht gegenüber dem Bundesgrenzschutz gehabt. Weiterhin wäre der Bundesgrenzschutz nicht nach eigenem Recht, sondern nach dem für das Land geltende tätig geworden. Aus diesen Gründen scheidet das Instrument der Amtshilfe für einen Einsatz zugunsten der Länder aus. In Betracht kommt hier nur das Instrument der Organleihe. Diese kann als „gesteigerte Form der Amtshilfe“ bezeichnet werden1211. Die Organleihe meint die Betrauung eines Organes mit den Aufgaben eines anderen Rechtsträgers1212. Es werden hierbei sachliche und personelle Mittel verliehen. Das entleihende Organ handelt in diesem Fall für die entleihende Behörde. Dieser werden die Maßnahmen des entliehenen Organs zugerechnet. Das BVerfG führte zur Organleihe aus:

„Kennzeichnend für die sogenannte Organleihe ist weiterhin, daß die

‚entliehene' Einrichtung Verwaltung für die ‚entleihende' ausübt. Der entliehenen Einrichtung wachsen keine neuen (eigenen) Zuständigkeiten zu. Es werden nicht Kompetenzen auf diese Einrichtung ‚verlagert'; ‚verlagert' werden vielmehr personelle und sächliche Verwaltungsmittel von der entliehenen Einrichtung zu der entleihenden Einrichtung.“1213

Weder die Landespolizeigesetze noch das Bundesgrenzschutzgesetz sahen jedoch 1953 die Möglichkeit vor, dass der Bundesgrenzschutz zu polizeilichen Aufgaben in den Ländern herangezogen werden konnte. Art. 35 GG a.F. enthielt zu diesem Zeitpunkt nur das verfassungsrechtliche Gebot der Amtshilfe und keine weitere Spezifikation diesbezüglich. Vereinzelt ist der Literatur zu entnehmen, dass ein Einsatz des Bundesgrenzschutzes auch ohne Änderung von Art. 35 GG a.F. oder besonderen landesund bundesrechtlichen Vorschriften möglich gewesen sei – dann aber gleichwohl „ohne Ausübung von Polizeigewalt“, sondern lediglich zur technischen Katastrophenhilfe1214. Die Bundesregierung war der Auffassung, dass Art. 35 GG a.F. jedoch nicht ausreichend dafür war, den Bundesgrenzschutz im Landesinneren einsetzen zu können, sondern dass es hierfür einer „grundgesetzlichen Regelung bedarf“1215. Die Regelungen bezüglich der Katastrophenhilfe in Ziff. 2d des Erlasses wurden endgültig mit der Grundgesetzänderung von 1968 wirksam, nach welcher die Katastrophenhilfe durch den Bundesgrenzschutz in Art. 35 GG aufgenommen wurde1216. Die Intention der Bundesregierung, den Bundesgrenzschutz auch zu anderen als grenzpolizeilichen Zwecken einsetzen zu können, also zu Fällen der Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung in einem Land, wurde schließlich 1972 in Art. 35 Abs. 2 GG eingefügt1217.

Der Vollständigkeit halber sei hier erwähnt, dass die Bundesregierung gegen Ende 1953 noch weitere Versuche unternahm, eine Heranziehung des Bundesgrenzschutzes zu polizeilichen Aufgaben in den Ländern zu erreichen. Aus taktisch-politischen Gründen konnte dies nicht früher geschehen, da in der ersten Jahreshälfte 1953 die Erhöhung der Mannstärke des Bundesgrenzschutzes um 10.000 Mann im Vordergrund stand1218. Einem internen Dokument des Bundesinnenministeriums kann diesbezüglich Folgendes entnommen werden:

„Mit Rücksicht auf die damals schwebenden Aufstockungsverhandlungen ist die weitere Bearbeitung der Angelegenheit jedoch zurückgestellt worden, weil es untunlich schien, sich bei den Verhandlungen zur Aufstockung dem Einwand auszusetzen, dass der Bundesgrenzschutz offenbar stark genug sei, wenn sich das Bundesministerium des Inneren um den Abschluss eines Abkommens mit den Ländern für an sich bundesgrenzschutzfremde Tätigkeiten bemühe.“1219

Mit welchem Nachdruck der Bund dennoch den Abschluss eines entsprechenden Abkommens verfolgte, ergibt sich ebenso aus dem erwähnten Dokument. Es ist vermerkt, dass insofern der Bundesgrenzschutz aufgestockt würde „man den Abschluss […] mit umso größerer Berechtigung betreiben“ werden könne, und sollte es zu keiner Aufstockung kommen, „würden die Gründe, die seinerzeit zur Stornierung des Vorgangs geführt haben, weggefallen sein“1220. Der Bundesgrenzschutz wurde mit Beschluss des Bundestages vom 19. Juni 1953 um weitere 10.000 Mann aufgestockt1221. Die Bundesregierung nahm ab diesem Zeitpunkt ihre ursprüngliche Initiative wieder auf und versuchte diesmal, über Einzelabkommen mit den Ländern einen Einsatz des Bundesgrenzschutzes zu polizeilichen Aufgaben in den Ländern zu erreichen. Der Bund hatte diesbezüglich vor allem im Land Nordrhein-Westfalen ein „hervorragendes“ Interesse, dass dort in Bezug auf die „ausgedehnten und lebenswichtigen Industriebezirke die Aufrechterhaltung der Ordnung und Sicherheit gewährleistet ist“1222. Zu diesem Zweck entwarf das Bundesinnenministerium ein „Abkommen zwischen dem Bund und dem Lande Nordrhein-Westfalen über die Heranziehung des Bundesgrenzschutzes zu polizeilichen Aufgaben im Lande NordrheinWestfalen“1223. Obwohl das Abkommen dem nordrhein-westfälischen Kabinett bereits 1953 zuging und die Innenminister des Bundes sowie der nordrheinwestfälische Innenminister das Abkommen 1954 paraphierten, konnte es nicht in Kraft treten. Der Grund hierfür war, dass nach Art. 66 S. 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen Staatsverträge der Zustimmung des Landtages bedürfen. Eine entsprechende Vorlage an den Landtag wurde „mit Rücksicht auf die ungeklärte Rechtslage beim Bundesgrenzschutz, die möglicherweise durch die neue Wehrgesetzgebung berührt wird“, unterlassen1224. Hiermit sind die Ereignisse um das zweite Gesetz über den Bundesgrenzschutz gemeint, die bereits im Jahr 1955 Gestalt annahmen1225. Ab 1956 verlor die CDU geführte Landesregierung zudem die Mehrheit und Fritz Steinhoff (SPD) wurde Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen1226. Einem Vermerk des Bundesinnenministeriums zufolge war der Abschluss des Abkommens nach der Regierungsumbildung in Nordrhein-Westfalen „unwahrscheinlich“1227. Letztendlich konnte auch das Abkommen mit Nordrhein-Westfalen, das Vorbild für ähnliche Abkommen mit anderen Bundesländern sein sollte, nicht in Kraft treten.

 
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