H. Parlamentarische Behandlung und Entscheidung
Der veränderte Gesetzentwurf wurde ab Juni 1964, wie vom Bundestag beschlossen, vom Innenausschuss federführend und vom Verteidigungsund Rechtsausschuss mitberatend behandelt. Der Verteidigungsausschuss hatte keine Bedenken und empfahl dem Innenausschuss einstimmig, den Gesetzentwurf in der neuen Fassung anzunehmen1644. Im Innenausschuss wurde vornehmlich über beamtenrechtliche Fragen und das Unterstellungsverhältnis des Bundesgrenzschutzes im Verteidigungsfall debattiert. In Bezug auf Ersteres kam man zu dem Ergebnis, dass die Neuregelungen mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar seien1645. Die Problematik in Hinblick auf die Unterstellung des Bundesgrenzschutzes unter den Verteidigungsminister im Verteidigungsfall gemäß Art. 65a GG a.F. hatte bereits Berber in seiner Erwiderung auf Scheuner angeschnitten1646. Die Abgeordneten der CDU im Innenausschuss sahen darin kein gravierendes Problem, einigten sich jedoch auf Drängen von Hermann Schmitt-Vockenhausen (SPD) darauf, dass am Ende von § 2b ein Satz angefügt wurde, der klarstellen sollte, dass der Bundesgrenzschutz auch im Verteidigungsfall dem Bundesinnenminister unterstellt bliebe1647.
Im Rechtsausschuss wurden vom Abgeordneten Friedrich Schäfer1648 (SPD) Bedenken beamtenrechtlicher Natur gemacht. Er erklärte u.a., dass Bundesgrenzschutzbeamte in den Bundesgrenzschutz eingetreten seien, um polizeiliche Aufgaben zu erfüllen und dass mit dem vorgelegten Gesetzentwurf diesbezüglich eine Änderung eintreten werde1649. Auf die beamtenrechtlichen Statusfragen wurde jedoch nicht weiter eingegangen, sondern es erfolgte eine Grundsatzabstimmung im Ausschuss zu der Frage, ob der Bundesgrenzschutz den Kombattantenstatus erhalten solle. Dies wurde mit fünf Ja-Stimmen und zwei Enthaltungen bejaht.
Schäfer sprach in Anschluss an die Abstimmung noch eine wichtige Materie an, die bisher weder in den Gutachten noch in den Ausschüssen Niederschlag gefunden hatte. Er zeigte sich besorgt darüber, dass mit der Formulierung im Gesetzentwurf „mit Beginn eines bewaffneten Konfliktes“ die Gefahr bestünde
„das Ulbricht-Regime völkerrechtlich anzuerkennen“1650. Schäfer ging irrig
davon aus, dass mit der Verwendung des Terminus „bewaffneter Konflikt“ in Zusammenhang mit dem Bundesgrenzschutz, der als bewaffnetes Organ an der innerdeutschen Grenze stationiert war, im Sinne des Kriegsvölkerrechts impliziert werde, dass der mögliche Gegner, die DDR, in einem solchen Konflikt von der BRD als Staat anerkannt werden würde. Grundlage seiner Überlegung war die Tatsache, dass „ein internationaler bewaffneter Konflikt“ zwischen zwei Staaten, also Völkerrechtssubjekten stattfindet, während hingegen ein „nichtinternationaler bewaffneter Konflikt“ solche Auseinandersetzungen umfasst, in denen Streitkräfte, sonstige bewaffnete Gruppen oder Aufständische innerhalb eines Staates untereinander kämpfen1651. Im Gesetzentwurf war jedoch nur von „bewaffneten Konflikten“ die Rede, da bis ins Jahr 1964 die Distinktion zwischen „internationalen“ und „nicht internationalen“ bewaffneten Konflikten noch nicht die gleiche Ausprägung und Bedeutung hatte wie heute1652.
Insofern muss tatsächlich unter Berücksichtigung der damaligen völkerrechtlichen Definition davon ausgegangen werden, dass im Gesetzentwurf unter „bewaffnete[m] Konflikt“ vornehmlich die Auseinandersetzung mit anderen Staaten gemeint war. Hierfür spricht auch die Formulierung in der Begründung zum Gesetzentwurf, der im Zusammenhang mit dem Beginn eines bewaffneten Konfliktes die „Kampfhandlungen mit feindlichen Streitkräften“ nennt1653. Schäfers Bedenken wurden durch die Tatsache unterstützt, dass der DDR im Jahr 1964 keine völkerrechtliche Anerkennung, außer durch die Staaten im sozialistischen Lager, zukam. Er war jedoch in Bezug auf die Anerkennung in Unkenntnis über eine Erklärung, welche die Bundesregierung anlässlich des Beitrittes der DDR zu den Genfer Abkommen abgegeben hatte1654.
Von westdeutscher Seite wurde am 28. Mai 1957 diesbezüglich erklärt, dass die Bundesrepublik „weder die in der sowjetischen Besatzungszone eingesetzten Stellen als Regierung“ anerkenne noch dass sie der DDR das Recht zugestehe, den Genfer Abkommen beizutreten; sie entnehme nur der Mitteilung der Schweizerischen Gesandtschaft über den Beitritt der DDR zu den Abkommen,
„dass die in der sowjetischen Besatzungszone Deutschlands eingesetzten Stellen den Willen bekundet haben, im Falle eines Konfliktes die Bestimmungen der Genfer Abkommen vom 12. August 1949 zu beachten“1655. Die Bundesrepublik hätte aber, unabhängig von ihrer Erklärung, die bewaffneten Organe der DDR nach Kriegsvölkerrecht behandeln müssen, da gemäß Art. 4 Ziff. 2 GA III Milizen und Freiwilligenkorps, wenn sie „zu einer am Konflikt beteiligten Partei gehören“ als Kombattanten gelten1656. Die Erfahrungen aus dem Zweiten Weltkrieg mit Partisanen haben diese Regelungen erforderlich gemacht, auch die „bewaffneten Streitkräfte nicht anerkannter Staaten und Regierungen unter den allgemeinen Rechtsschutz zu stellen“1657.
Dennoch war sich die Bundesregierung in Bezug auf den Beitritt der DDR zu den Abkommen und ihrer abgegebenen Erklärung von 1957 nicht abschließend im Klaren darüber, ob die DDR sich ihrerseits gegenüber den bewaffneten Kräften der BRD ebenso an die Abkommen halten würde. Am 19. Juli 1962 fand diesbezüglich eine geheime, ressortübergreifende Besprechung über die Frage der Geltung der vier Genfer Rotkreuz-Abkommen statt. Es wurde darüber debattiert, wie man es erreichen könne, die DDR „zur Einhaltung der aus den Genfer Abkommen fließenden Verpflichtungen“ zu bewegen, ohne diese jedoch
„als Vertragspartei der Genfer Abkommen“ anzuerkennen1658. Die Ministerial-
beamten waren sich der Gefahr bewusst, dass die DDR die „vertragliche Bindung gegenüber denjenigen Staaten bestreiten kann, die ausdrücklich erklärt haben, mit ihr in keinem Vertragsverhältnis stehen zu wollen“1659. Exakt dies hatte die Bundesregierung 1957 mit ihrer Erklärung jedoch getan. Als Ausweg schlug das Auswärtige Amt „im Falle eines kriegerischen Konflikts mit der SBZ“ vor, eine vorbereitete Erklärung öffentlich abzugeben und zu verbreiten1660. In dieser sollte die Bundesregierung bekräftigen, dass man alle Genfer Abkommen von 1949 „sowie alle Regeln des geltenden völkerrechtlichen Kriegsgewohnheitsrechts auf die Angehörigen der Streitkräfte und auf die Zivilbevölkerung der sogenannten ‚Deutschen Demokratischen Republik' in vollem Umfang anwenden“ werde und gleichzeitig davon ausgehe, dass „die zivilen und militärischen Organe“ der DDR „auch ihrerseits die Bestimmungen der vier Genfer Rotkreuz-Abkommen und alle Regeln des geltenden völkerrechtlichen Kriegsgewohnheitsrechts auf die Streitkräfte und die Zivilbevölkerung“ in der BRD vollständig anwenden würden1661.
In Bezug auf vorgenannte Materie dürfen einige Anmerkungen des BMI nicht unerwähnt bleiben, die allerdings erst einige Zeit später im Zusammenhang mit dem noch zu erläuternden Rechtsgutachten von Zippelius getätigt wurden. Einleitend geht Zippelius in seinem Gutachten, bevor er die entscheidenden beamtenrechtlichen Aspekte beleuchtet, auf die völkerrechtliche Bedeutung des Kombattantenstatus im Allgemeinen ein. Ebenso wie der Abgeordnete Schäfer im Innenausschuss nimmt er auch Bezug auf die Situation an der Zonengrenze. Zippelius war jedoch die Erklärung der Bundesregierung von 1957 in Zusammenhang mit dem Beitritt der DDR zu den Genfer Abkommen bekannt gewesen. Er führte aus, dass „sich die Bundesregierung im Konfliktfall durch ihre eigene Erklärung gehindert sehen wird, gegenüber der DDR den Schutz der Genfer Konventionen zugunsten der Beamten des Bundesgrenzschutzes zu beanspruchen“1662. Dass dieser Hinweis nicht unbegründet war, zeigt die bereits erwähnte geheime Intention der Bundesregierung, eine entsprechende Note
vorzubereiten, welche die DDR an die Einhaltung der Genfer Konventionen hätte binden sollen. Im Kontext des Gutachtens ist dieser Hinweis auf die Frage nach der Geltung der Genfer Konventionen eher sekundär, da Zippelius vorrangig versuchte, die Unvereinbarkeit von § 2b BGSG mit Art. 33 Abs. 5 GG zu begründen. Das BMI verfasste jedoch im Zuge der späteren Verfassungsbeschwerde eine Kurzstellungnahme zu Zippelius Gutachten. Das BMI war in dieser Stellungnahme bemüht, Zippelius Annahme bezüglich der Geltung der Genfer Konventionen gegenüber dem Bundesgrenzschutz zu widerlegen. Es führte aus, dass seine Ansicht aus folgenden Gründen fehlgehe:
„Vom Standpunkt der SBZ läge ein internationaler Konflikt vor; völkerrechtliche Abkommen sind anzuwenden. Die Bundesregierung hat der SBZ zwar die Qualität abgesprochen, Vertragspartei der Genfer Abkommen zu sein. Sie hat jedoch die Erklärung der SBZ, die Abkommensregeln beachten zu wollen, zur Kenntnis genommen. Die SBZ müsste also die Wirksamkeit ihres Beitritts zu den Genfer Konventionen selbst in Zweifel setzen, wollte sie diese nicht anwenden.“1663.
Das Problem lag also nicht ausschließlich in der Frage danach, inwieweit man mit der Formulierung in § 2b BGSErgG einen Interpretationsspielraum schaffen würde, die DDR als Staat anzuerkennen, sondern darin, ob die DDR ihrerseits überhaupt aufgrund der Erklärung der Bundesregierung von 1957 den Bundesgrenzschutz nach den Regeln des Kriegsvölkerrechts im Falle eines bewaffneten Konfliktes behandeln würde, und ob diesbezüglich § 2b seinen völkerrechtlichen Zweck überhaupt erfüllen könnte.
Der Abgeordnete Schäfer wurde im Übrigen noch während der Ausschusssitzung über die Erklärung der Bundesregierung aus dem Jahr 1957 in Kenntnis gesetzt. Er gestand daraufhin ein, dass ihm diese unbekannt gewesen und es ihm lediglich „um eine bessere politische Formulierung“ gegangen sei1664. Da es sich bei der Verwendung des Begriffes „bewaffneter Konflikt“ jedoch um einen völkerrechtlich notwendigen Terminus handelte, welcher in der genannten Regelungsmaterie in Bezug auf den Kombattantenstatus nicht hinweggedacht werden konnte, blieb die neugefasste Formulierung erhalten. Allerdings ist die später vom Bundestag verabschiedete Fassung trotzdem nicht kongruent mit derjenigen, die im Innenausschuss behandelt wurde.
Der Entwurf lautete:
„Mit dem Beginn von Feindseligkeiten im Sinne eines bewaffneten Konfliktes gehört es zu den Aufgaben des Bundesgrenzschutzes […]“1665.
Die endgültige verabschiedete Fassung lautete hingegen:
„Mit dem Beginn eines bewaffneten Konfliktes gehört es zu den Aufgaben des Bundesgrenzschutzes […]“1666.
Das Wort „Feindseligkeiten“ wurde aus dem zweiten Gesetzentwurf gestrichen. Aus den Akten im Bundesarchiv sowie aus dem Abschlussbericht des Innenausschusses geht nicht eindeutig hervor, wieso diese Streichung erfolgte. Eine Möglichkeit besteht darin, dass dem Bundesgrenzschutz möglichst früh, auch bereits zu Spannungszeiten, die einem bewaffneten Konflikt unmittelbar vorausgehen können, die Wirkung des Kombattantenstatus zukommen sollte. Im völkerrechtlichen Sinn werden Feindseligkeiten „enger verstanden als bloße‚bewaffnete Konflikte'“1667. Bei Beibehaltung des Wortes „Feindseligkeiten“ wäre folglich eine Einordnung, vor allem unter Berücksichtigung der schwierigen Lage an der damaligen Demarkationslinie, ob bereits ein bewaffneter Konflikt vorliegt oder nicht und so dem Bundesgrenzschutz der Kombattantenstaus zukommt, wesentlich komplexer gewesen. Hierfür spricht auch die Formulierung im Abschlussbericht des Innenausschusses, dass „es sich auch häufig erst später feststellen lassen [wird], ob ein Grenzzwischenfall bereits den Beginn eines bewaffneten Konfliktes darstellte“1668.
Nach den Ausschusssitzungen unternahm die GdP noch zwei Versuche, Einfluss auf die Abstimmung im Bundestag zum Gesetzentwurf zu nehmen. Am 15. Juli 1964 verschickte sie ein Schreiben an alle Fraktionen im Bundestag mit dem Titel „Trennung von Polizei und Bundesgrenzschutz“1669. Sie begrüßte darin zwar die Erklärung der Bundesregierung, der Polizei der Länder und dem Zoll nicht den Kombattantenstatus verschaffen zu wollen, plädierte aber zugleich dafür, dass „um der absoluten Klarheit willen“ eine „Auflösung und gleichzeitige Überführung des Bundesgrenzschutzes“ in die Bundeswehr die beste Lösung sei1670.
Die GdP begründete dies vorrangig damit, dass das Rechtsverhältnis von Kombattanten in einem besonderen Gesetz geregelt sein müsse und nicht wie bisher weiterhin im Bundespolizeibeamtengesetz1671 Fortgeltung haben könne, welches gleichzeitig u.a. auch für Beamte des Bundeskriminalamtes gelte, welche keine Kombattanten sind. Staatssekretär im BMI Hölzl, der bereits den allerersten Gesetzentwurf mitverfasst hatte, reagierte auf das Schreiben der GdP und wies den Vorschlag der Herauslösung aus dem Bundespolizeibeamtengesetz zurück. Er führte im Wesentlichen aus, was bereits in der offiziellen Begründung des Gesetzentwurfes niedergeschrieben war und betonte, dass die Beamten des Bundesgrenzschutzes nur im Falle eines bewaffneten Konfliktes zu Kombattanten werden würden und darüber hinaus der grenzpolizeiliche Aufgabenbereich im Frieden „völlig unberührt“ bliebe1672. Diese Antwort stellte die GdP offenbar nicht zufrieden, da sie am 5. April 1965 erneut ein Schreiben, diesmal direkt an Adenauer persönlich, sandte.
Hierin erklärte sie weitgehend inhaltsgleich zu ihrem ersten Schreiben an die Fraktionen, dass eine Abgrenzung von Kombattanten zur ordentlichen Polizei notwendig und deshalb eine Herauslösung des Bundesgrenzschutzes aus dem Bundespolizeibeamtengesetz unerlässlich sei. Sie bemühte sich, dies durch ein Deutlichmachen des Unterschiedes zwischen polizeilichen und militärischen Aufgaben zu unterstreichen. Der Polizeibegriff komme durch die Gesetzesvorlage „in ein falsches Licht, um dessen rein zivilen Inhalt“ sich die GdP bemühe1673. Es sei ausgeschlossen, polizeiliche und militärische Aufgaben von einem Verband her „gleichermaßen erfüllen zu können“1674. Die GdP stützte sich diesbezüglich auf eine Studie aus dem Jahr 1929 mit dem Titel „Polizei und Heer“1675, welcher zufolge die Polizei „nicht für kriegerische Zwecke brauchbar“ sei und deshalb der Bundesgrenzschutz nicht zu „Polizei und zur kombattanten Truppe zugleich“ gemacht werden könne1676. Die GdP appellierte abschließend an Adenauer, „nicht auf halbem Wege stehenzubleiben“, sondern den Bundesgrenzschutz aus dem Bundespolizeibeamtengesetz herauszulösen, um eine klare Trennung zwischen Polizei und Bundesgrenzschutz zu erreichen1677.
Dieses grundsätzliche Anliegen der GdP mag man als nachvollziehbar betrachten – die Argumentation basierend auf einer Studie aus dem Jahr 1929, einer Zeit als die militärische und politische Ausgangssituation eine völlig andere war als 1965, erscheint jedoch eher fragwürdig1678, da es nicht Ziel der Gesetzesvorlage war, Polizeieinheiten zum gezielten Kriegseinsatz heranzuziehen, sondern den Beamten des Bundesgrenzschutzes für eine schwierige Ausnahmesituation den höchstmöglichen völkerrechtlichen Schutz zukommen zu lassen. Die beiden Eingaben der GdP bezüglich des Bundespolizeibeamtengesetzes blieben im Ergebnis auch wirkungslos, da die Gesetzesvorlage nicht mehr geändert, bzw. keine Anstrengungen im Hinblick auf eine Herauslösung aus dem Bundespolizeibeamtengesetz vorgenommen wurden. Festzuhalten bleibt jedoch, dass sich die GdP mit ihren beiden in Auftrag gegebenen Gutachten bei Ermacora und Hamann sowie ihren beiden Schreiben energisch für den zivilen Charakter des Berufsbildes der Polizei einsetzte. Dieses Engagement wurde auch in der abschließenden Lesung im Bundestag von Wolfram Dorn1679 (FDP) gewürdigt, der erklärte, dass durch die Gutachten und das Material für die Fraktionen dazu beigetragen worden sei, dass man zu der abschließenden Gesetzesvorlage gekommen wäre1680.
Die endgültige Behandlung des Gesetzentwurfs fand am 12. Mai 1965 statt. In der zweiten Beratung äußerte sich Artur Anders1681 (SPD) als einziger zum Gesetzentwurf. Er stellte heraus, dass der Entwurf der Fürsorgepflicht gegenüber den Bundesgrenzschutzbeamten diene und diese im Falle davor bewahre „von der anderen Seite eventuell als Partisanen behandelt zu werden“1682. Er ging nur kurz auf die Entwicklungsgeschichte und Modifikation des Gesetzentwurfes ein und erwähnte knapp, dass der Entwurf umgestellt und „eindeutiger gefasst“ wurde1683. In der dritten Beratung am gleichen Tag sprach einzig der Abgeordnete Dorn (FDP). Er machte keine besonderen inhaltlichen Anmerkungen zum Gesetz, sondern dankte wie bereits oben erwähnt der GdP und schloss seine Ausführungen mit der Hoffnung, dass der Bundesgrenzschutz die erteilten Aufgaben nie wahrnehmen müsse1684. In der anschließenden Abstimmung konnte das BGSErgG einstimmig angenommen werden.
