Historischer Rahmen

Dieses Kapitel bietet einen Überblick über die historische Entwicklung der Beziehung zwischen öffentlichen und freien Trägern. Bereits im Kaiserreich und in der Weimarer Republik entstand das für Deutschland charakteristische System kommunaler und verbandlicher Wohlfahrt. Nach dem Zweiten Weltkrieg verlief die Ausgestaltung der Sozialpolitik und damit auch der Jugendhilfe für die beiden deutschen Staaten unterschiedlich. Der historische Kontext und die Grundzüge der Jugendhilfepolitik werden deshalb für die BRD und die DDR getrennt beschrieben. Das Kapitel zielt darauf ab, die in dieser Zeit entstandenen Grundstrukturen der Jugendhilfe darzustellen. Es geht außerdem auf die Veränderungen ein, die die Jugendhilfe seit den 1990er Jahren prägen. Nach der Wiedervereinigung erfolgte zum einen ein konsequenter politischer und rechtlicher Institutionentransfer von West nach Ost. Parallel dazu trat das neue und bis heute geltende KJHG in Kraft. Es vollzog sich außerdem eine Verwaltungsmodernisierung im Zeichen des Neuen Steuerungsmodells (NSM), die wiederum zu einer Modernisierungsbewegung bei den freien Trägern führte. Außerdem gewann die Sozialraumorientierung als fachliches Konzept in der Sozialen Arbeit an Bedeutung. Das KJHG aus dem Jahr 1990 und seine späteren Novellierungen – insbesondere die Einfügung der §§ 78a bis 78g im Jahr 1999 – stehen ebenso wie das NSM und einige Implikationen der Sozialraumorientierung für einschneidende Veränderungen. In diesem Kapitel werden aber auch übergreifende Entwicklungen wie z.B. die Ökonomisierung und Vermarktlichung der Sozialen Dienste beschrieben. Die Zusammenfassung wird die Kontinuitäten und Brüche, die die Beziehung zwischen öffentlichen und freien Trägern prägen, verdichtet darstellen. Über den aktuellen Forschungsstand zur Beziehung zwischen Jugendamt und freien Trägern wird dann umfassend erst das Kapitel 5 informieren.

Die Entstehung der sozialen Dienste in der Kaiserzeit

Die ersten sozialen Einrichtungen entstanden in Deutschland unter der Obhut der Kirchen und Städte. Die Tradition der ehemals autonomen Reichsstädte trug dabei zu einer dezentralen Struktur der Armenfürsorge bei. Der Reichsdeputationshauptausschluss hob zwar 1806 die Reichsunmittelbarkeit der Städte auf.

Doch die Tradition der kommunalen Selbstverwaltung lebte fort. Mit einem aufstrebenden Bürgertum entstanden in den Städten und Gemeinden – insbesondere nach der gescheiterten Revolution 1848 – eine Vielzahl von Fürsorgevereinen (vgl. Schmid 1996, 144). Denn das Bürgertum und auch andere gesellschaftliche Gruppen erkannten sie als Möglichkeit, ihren gesellschaftlichen Einfluss auszubauen. So gründete z.B. die katholische Bevölkerung vor dem Hintergrund des Kulturkampfes soziale Vereinigungen mit dem Ziel, den Einfluss des Katholizismus in der Gesellschaft zu sichern bzw. auszubauen. Arbeiter gründeten mit der Unterstützung von Sozialdemokraten Vereine, die neben der Bildung der Arbeiterschicht auch deren finanzieller Unterstützung dienten (vgl. Daum 1998, 19). Parallel dazu bauten vor allem die deutschen Großstädte ihre FürsorgeMaßnahmen aus und es differenzierte sich eine Gesundheits-, Jugend-, Wohnungsund Arbeitslosenfürsorge aus (vgl. Sachße 2011, 94). Zwischen den vielfältigen privaten Vereinen und den städtisch-kommunalen Einrichtungen der Fürsorge entwickelten sich enge Beziehungen. In dieser historischen Konstellation der Kaiserzeit liegen die Wurzeln für die Institutionalisierung eines dezentralen und dualen von Kommunen und privaten Vereinigungen gemeinsam getragenen sozialen Dienstleistungssystems in Deutschland (vgl. Bahle 2007, 211, 215). Nachdem in der Kaiserzeit noch den Städten und Gemeinden die alleinige staatliche Zuständigkeit für Fürsorge und Wohlfahrtspflege oblag, gewann in der Weimarer Republik zunehmend das Reich als Steuerungsinstanz an Bedeutung (vgl. Sachße/Tennstedt 1988, 214). Die in der Kaiserzeit entstandene bunte Vielfalt wurde nun vereinheitlicht und zentralstaatlich reguliert. Ein Indiz hierfür ist die Etablierung des Reichsarbeitsministeriums (RAM) als erstes Wohlfahrtsministerium, das mit Richtlinien und Erlassen zunehmend die Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinden einengte. Zusätzlich wurde 1929 mit der Erzbergerschen Finanzreform das kommunale Recht eigene Steuern zu erheben, drastisch eingeschränkt. Die Gemeinden waren nun auf Finanzzuweisungen des Reichs angewiesen (vgl. Sachße 1990, 33). Die Entmachtung der Gemeinden wurde zusätzlich durch die Entscheidung des RAM forciert, das aus der katholischen Soziallehre und dem Liberalismus stammende Subsidiaritätsprinzip in der Reichsverordnung über die Fürsorgepflicht (RVF) und im Reichsjugendwohlfahrtsgesetz (RJWG) festzuschreiben. Danach galt, dass alles was der Einzelne bzw. eine untergeordnete Ebene zu leisten in der Lage ist, keiner übergeordneten Instanz übertragen werden soll. Dies implizierte eine deutliche Stärkung der Freien Wohlfahrtsverbände gegenüber den Gemeinden. Letztlich erhielten die Verbände mit dem Subsidiaritätsprinzip einen Handlungsvorrang gegenüber der öffentlichen Fürsorge, was mit zahlreichen Privilegien insbesondere finanzieller Art verknüpft war (vgl. Boeßenecker 2005, 19; Bahle 2007, 218).

Der Zentralisierung der staatlichen Fürsorge in der Weimarer Republik folgte in Analogie eine Veränderung der privaten Wohlfahrtspflege. Denn das Reich als zentrale Regelungsund Finanzierungsinstanz brauchte zentrale Ansprechpartner auf Seiten der freien Wohlfahrtspflege. Bereits während des ersten Weltkrieges durchlief die freie Wohlfahrtspflege einen

„Prozeß der Zentralisierung […]: Die bereits bestehenden konfessionellen Wohlfahrtsverbände wurden organisatorisch gestrafft, neue reichsweite Verbände gegründet, ein […] Geflecht von Dach-, Fach-, und Spitzenverbänden geschaffen“ (Sachße/Tennstedt 1988, 215).

Dieser Prozess hatte vor allem das Ziel, Strukturen für die Beschaffung öffentlicher Finanzmitteln und Beeinflussung der Gesetzgebung zu etablieren. In der Konsequenz entwickelten „sich die Organisationen der freien Wohlfahrtspflege in Weimar als verbandliches Pendant zum Ausbau eines zentralisierten Wohlfahrtsstaates“ (Sachße/Tennstedt 1988, 172; vgl. auch Backhaus-Maul/Olk 1994, 103). 1923 bestehen im Reichsgebiet bereits sechs nationale Spitzenverbände (vgl. Bäcker et al. 2008, 537 ff.):

Ÿ Deutscher Caritasverband (1897 [1])

Ÿ Innere Mission – heute: Diakonisches Werk (1849)

Ÿ Arbeiterwohlfahrt (1919)

Ÿ Deutsches Rotes Kreuz (1921)

Ÿ Fünfter Wohlfahrtsverband – später: Paritätischer Wohlfahrtsverband – heute: Der Paritätische (1924)

Ÿ Zentralwohlfahrtsstelle der Juden (1917).

Den Schlussstein der verbandlichen Etablierung als Gegenpart zum Wohlfahrtstaat bildete 1924 die Gründung eines gemeinsamen Dachverbandes, der Deutschen Liga der Wohlfahrtspflege. Die Wohlfahrtsverbände gründeten außerdem eine Hilfskasse für gemeinnützige Wohlfahrtseinrichtungen und damit eine eigene Bank, die die vom Reich ausgeschütteten öffentlichen Subventionen verwaltete (vgl. Sachße 2011, 102).

Die beschriebene Entwicklung beeinflusste und prägte auch die Jugendhilfe, für die 1922 mit dem RJWG erstmals eine reichsweite gesetzliche Grundlage geschaffen wurde (vgl. Pitschas 2002, 173; Struck 2002, 531; Jordan/Sengling 2005, 15). Es löste die auf Landesebene bestehenden Fürsorgegesetze ab, weitete das Maßnahmenspektrum der öffentlichen Jugendfürsorge aus und setzte den Startschuss für eine erstmals über verhaltensauffällige und schutzbedürftige Jugendliche hinausgehende Jugendpflege (vgl. Sachße 2011, 98 ff.). Mit der Vorgabe, die reichsweit einheitliche Organisation ‚Jugendamt' zu errichten, wurde außerdem eine Instanz auf kommunaler Ebene etabliert, die entscheidend durch das Subsidiaritätsprinzip geprägt war. Zum einen wurde mit dem § 6 des RJWG das Jugendamt dazu angehalten „die freiwillige Tätigkeit zur Förderung der Jugendwohlfahrt unter Wahrung ihrer Selbstständigkeit und ihres satzungsgemäßen Charakters zu unterstützen, anzuregen und zur Mitarbeit heranzuziehen“. Das Jugendamt selbst sollte für die Erfüllung seiner Aufgaben die erforderlichen Angebote nur „gegebenenfalls“ (§ 4 RJWG) selbst schaffen. Zum anderen wurde das bis heute bestehende Prinzip des Jugendamtes als „Kollegialbehörde“ (§ 9 RJWG) – bestehend aus Verwaltung und Jugendwohlfahrtsausschuss – mit einer institutionellen Mitbestimmung freier Träger und in der Jugendhilfe erfahrenen Bürgern im Jugendwohlfahrtsausschuss verfügt (vgl. Bußmann et al. 2003, 15; Uhlendorff 2003, 431).

In der Weimarer Zeit entstand damit die spezifische duale subsidiäre Struktur, die nach Sachße das System der Wohlfahrtspflege in Deutschland bis heute kennzeichnet: „die gesetzliche Bestandsund Eigenständigkeitsgarantie der freien Träger bei gleichzeitiger Förderungsverpflichtung und Gesamtverantwortung der öffentlichen Träger“ (vgl. Sachße 2011, 102 f.)

Gegen diese politische Stärkung der freien Träger gab es allerdings schon in der Weimarer Republik Opposition. Die SPD, vor allem aber die USDP und KPD setzten sich – wenn auch vergeblich – für eine soziale Absicherung und Versorgung des Bürgers ausschließlich durch staatliche Instanzen und Einrichtungen ein (vgl. Hering/Münchmeier 2000, 134).

Während des Nationalsozialismus trat die Nationalsozialistische Volkswohlfahrt (NSV) als neue Wohlfahrtsorganisation an die Seite der etablierten öffentlichen und freien Träger. Insbesondere nach 1938 erlangte sie eine beherrschende Stellung (vgl. Sachße 2011, 103). Die Arbeiterwohlfahrt (AWO) wurde aufgrund ihrer Nähe zur Sozialdemokratie aufgelöst, ebenso die Zentralwohlfahrtsstelle der deutschen Juden vor dem Hintergrund der antisemitischen Verfolgung (vgl. Grohs 2010a, 25). Die anderen freien Wohlfahrtsverbände wurden zwangsinkorporiert, was faktisch zu einer Aushebelung der freien Trägerlandschaft führte.

  • [1] Die Jahreszahlen beziehen sich auf die Gründungsjahre.
 
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