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3.6 Neue Steuerung als Modernisierungsstrategie der Jugendämter

Die Einführung und Umsetzung des sog. ‚Neuen Steuerungsmodells' (NSM) in den Kommunen nach dem Leitbild des New Public Management verlief parallel zu den fachpolitischen Diskussionen über das KJHG. In den 1990er Jahren hatte die KGSt angesichts kommunaler Finanzprobleme einerseits und wachsender Kritik an der öffentlichen Verwaltung andererseits einen Bericht über ‚outputorientierte Steuerung' in der Verwaltung (KGSt 1994) vorgelegt, der die ‚Neue Steuerung' einläutete. Dieser basierte auf betriebswirtschaftlichen sowie Qualitätsmanagement-Konzepten. Auch wenn die übergreifenden Zieldimensionen des NSM bewusst vage formuliert wurden (vgl. Banner 2001, 281) und in der Praxis sehr unterschiedliche Ziele mit der Einführung des NSM verfolgt wurden (vgl. Bogumil/Kuhlmann 2006, 3 f.), so lässt sich doch sagen, dass im Kern der Anspruch bestand, die Verwaltungen effizienter, effektiver und kundenorientierter aufzustellen und statt über Input über Leistungen zu steuern. Das NSM kann dabei als Folge eines veränderten staatlichen Selbstverständnisses gesehen werden, denn es wurde eingeführt mit dem Ziel, die staatlichen Steuerungspotentiale an der Schnittstelle zwischen öffentlichen Trägern und Leistungserbringern zu verbessern (vgl. Olk 2005, 1916). An die Stelle eines traditionellen bürokratischen Organisationsmodells sollte nun ein Quasi-Wettbewerb zwischen den einzelnen Verwaltungseinheiten treten und zusätzlich wollte man auch in der Verwaltungsumwelt Wettbewerbsbedingungen für die Wohlfahrtsverbände, sonstigen freien Träger sowie neu hinzugetretenen privat-gewerblichen Träger schaffen (vgl. Kulbach/Wohlfahrt 1996, 65; Liebig 2001, 41; Dahme et al. 2005, 38; Pluto et al. 2007). Zu einem zentralen Instrument der Steuerung wurde dabei das sog. Kontraktmanagement.

Die KGSt nahm bei der Konzipierung und Verbreitung des NSM in Jugendämtern eine zentrale Stellung ein (KGSt 1994, 1995, 1996, 1998, 2000). In vielen Kommunen wählte man die Jugendämter als Pilotämter für die Verwaltungsmodernisierung aus. Von Fachvertretern der Jugendhilfe kam jedoch schnell die Kritik, dass die KGSt sich nicht ausreichend mit den Spezifika der Jugendhilfe beschäftigt habe. Die Leistungsberechtigten und ihre Rolle würden vernachlässigt, ebenso fehlten Bezüge zur zweigliedrigen Struktur des Jugendamtes und auch die gesetzlich vorgeschriebenen Instrumente der Hilfeplanung und Jugendhilfeplanung unter Einbindung freier Träger würden nicht berücksichtigt. Überhaupt werde die Rolle der freien Träger zu wenig berücksichtigt (vgl. Merchel 1996, 296). Gleichzeitig störte sich die sozialpädagogische Fachgemeinde an einigen zentralen Aspekten des NSM (siehe Flösser/Otto 1996; Merchel 1996, 1999, 2002a; Otto/Hilmar 2002) und brachte folgende Kritikpunkte vor (eine ausführliche Darstellung der Kritikpunkte findet sich in Grohs 2007, 252):

Ÿ Das NSM verfolge einseitig ökonomische Rationalität und stelle damit die mit dem KJHG initiierte neue Fachlichkeit in Frage. Die Jugendhilfe werde dadurch ökonomisiert und ‚vermarktlicht'.

Ÿ Kontraktmanagement in Verbindung mit Produktkatalogen und Controlling führe zu einer Versäulung und Rebürokratisierung in der Jugendhilfe.

Ÿ Durch das NSM initiierte Veränderungen an der Aufbauorganisation Jugendamt sowie Ausgliederungen von Einrichtungen würden die Gesamtverantwortung des öffentlichen Trägers aushöhlen und die Einheit des zweigliedrigen Jugendamtes dadurch gefährden.

Die freien Träger kritisierten vor allem, dass das NSM auf kurzfristige Kostenentlastung der Kommunen fokussiere und dabei das Kindeswohl in den Hintergrund rücke (vgl. Kulbach/Wohlfahrt 1996, 58). Die sich auf das NSM in der Jugendhilfe beziehende Kritik muss dabei als Ausschnitt einer übergreifenden – unter dem Begriff der ‚Ökonomisierung' geführten – kritischen Debatte über eine mit den Reformen eingeleitete (befürchtete) Verabsolutierung und Priorisierung ökonomischer Denkund Handlungsweisen gegenüber gemeinwohlorientierten Zielstellungen im Bereich der Sozialen Dienste gesehen werden.

Es gibt einige quantitative Studien zum Stand der Umsetzung des NSM in der Jugendhilfe (siehe Seckinger et al. 1998; Mamier et al. 2003; Bogumil et al. 2007). Einen breiten Überblick über die Erkenntnisse sowie eine Auswertung der jüngsten Jugendamtsbefragung aus dem Jahr 2005 bietet Grohs (siehe Grohs 2010a). Danach haben fast 88 % der Jugendämter Maßnahmen der Verwaltungsmodernisierung durchgeführt, primär wurden dabei die mit dem NSM verbundenen Ziele Kostentransparenz, Dezentralisierung von Ressourcenverantwortung und Kosteneinsparung verfolgt. Erst nachgelagert spielten für die Jugendämter auch inhaltliche Ziele wie die Stärkung der Fachlichkeit, eine vermehrte Lebensweltorientierung und Selbsthilfeaktivierung eine Rolle: Ziele, die eher den inhaltlichen Impulsen des KJHG zuzurechnen sind (vgl. Grohs 2010a, 158f.). Vereinzelte qualitative Studien haben sich mit der Verwaltungsmodernisierung anhand von ausgewählten Kommunen auseinandergesetzt und sich dabei insbesondere der Frage gewidmet, inwieweit die Kritik zutrifft, dass das NSM einseitig auf ökonomische Rationalität abstellt und damit die mit dem KJHG initiierte neue Fachlichkeit gefährdet. Die Studie des früheren Instituts für Arbeit und Technik in Gelsenkirchen zeigt, dass die Jugendämter mit den beiden durch das KJHG und das NSM ausgelösten Reformansätzen sehr unterschiedlich umgehen und es folgende Umsetzungsstrategien gibt (vgl. Stöbe-Blossey 2001):

Ÿ eine betriebswirtschaftliche Strategie mit Fokus auf Konzepten des NSM und dem prioritären Ziel der Kostensenkung;

Ÿ eine jugendhilfebezogene Strategie mit Fokus auf eine gelungene Umsetzung des KJHG;

Ÿ eine Verknüpfungsstrategie als Versuch, beide Reformansätze in ein Modell zu integrieren, bei dem sie sich gegenseitig befördern.

Insgesamt kommt sie zu dem Ergebnis, dass das neue Steuerungsmodell und die fachlichen Anforderungen der Jugendhilfe nicht als sich ausschließende Gegensätze betrachtet werden müssen, sondern die neuen Steuerungsinstrumente durchaus genutzt werden können, um eine Umsetzung der fachlichen Konzepte des KJHG zu befördern (vgl. Stöbe-Blossey 2001, 11). Grohs, der anhand von vier Kommunen das (angenommene) Spannungsverhältnis der unterschiedlichen Modernisierungsansprüche des NSM und der KJHG in den Blick genommen hat, kommt zu einem ähnlichen Ergebnis und hebt hervor, dass Kommunen mit deutlichem NSM-Profil sich sogar durch eine hohe Orientierung an den Leitideen des KJHG auszeichnen (vgl. Grohs 2007, 261 f.).

Das Urteil über die Umsetzung des NSM in die Praxis ist insgesamt ambivalent. Grohs und Bogumil konstatieren, dass viele Maßnahmen umgesetzt wurden, von einem umfassenden Paradigmenwechsel jedoch nicht gesprochen werden kann. Stattdessen scheint die Verwirklichung von Kernelementen des NSM vielerorts zu stocken und sich eher auf „Modernisierungsinseln“ zu beschränken. Sie attestieren den Kommunen insgesamt eine starke Veränderungsresistenz (vgl. Grohs/Bogumil 2011, 308).

 
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