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8.3.1 Die Beziehung zwischen Jugendamt und freien Trägern

Nachdem in den vorherigen Abschnitten die verschiedenen Variationen des kollektiv geteilten Sinns aus der Perspektive der befragten Individuen im Mittelpunkt standen, wird nun die abstrahierte Kollektiv-Perspektive eingenommen, d.h. die kollektiv geteilten Orientierungen der Organisationen rücken ins Zentrum. In diesem Zusammenhang soll der folgende – bereits im Kapitel 6.4.3 ausführlich behandelte – Sachverhalt noch einmal ins Gedächtnis gerufen werden:

Ÿ Die kollektiven Orientierungen der einzelnen Jugendämter: Pro Jugendamt wurden zwei Vertreter befragt. Der Vergleich der jeweils zwei Jugendamtsvertreter untereinander zeigt, dass das normative Beziehungsverständnis beider sich ebenso wie die Beschreibung der Handlungspraxis unterscheiden kann. Es gibt aber in jeder Organisation einen kollektiv geteilten sozialen Sinn, der der Handlungspraxis zugrunde liegt. Dieser wurde in einem Zwischenschritt über den Vergleich der beiden individuellen Orientierungen für jedes der vier Jugendämter herausgearbeitet und bildet die Basis für die nun folgenden Ausführungen.

Ÿ Die kollektiven Orientierungen der einzelnen Träger: Pro Träger wurde nur ein Vertreter befragt. Doch auch in den rekonstruierten individuellen Orientierungen der Trägervertreter spiegelt sich kollektiv geteilter ‚Organisations-Sinn' wider, der auf den folgenden Seiten dargestellt wird.

Da nun die Beziehung zwischen Jugendamt und Trägern im Mittelpunkt stehen soll, werden außerdem für jede Kommune die kollektiven Orientierungen der Jugendämter mit denen der Träger zusammengeführt. Die dabei deutlich werdende Interdependenz der Handlungs-, Argumentationsund Legitimationsmuster der Organisationen wird anhand ausgewählter Beispiele entlang der drei Dimensionen beschrieben. Die Muster hängen eng zusammen. Sie sind aufeinander bezogen, werden aber analytisch getrennt, um sie auf diesem Wege besser beleuchten zu können. Die Zusammenhänge werden anschließend in der Zusammenfassung dargestellt.

8.3.1.1 System: Wettbewerb – komplementäre Angebotslandschaft

Das übergreifende Muster mit Blick auf die System-Dimension kann wie folgt beschrieben werden: Sind sowohl Jugendamt und Träger durch einen DiskursAusschnitt gekennzeichnet, nach dem ein Pol, also Wettbewerb oder eine komplementäre Angebotslandschaft, selbstverständlich ist und damit eine unhinterfragte Norm darstellt, dann akzeptiert der Träger diesen vom Jugendamt gesetzten Rahmen und positioniert sich innerhalb dieses Systems. Ist der Träger dagegen durch ein abweichendes normatives Systemverständnis geprägt, dann verteidigt er seine Position über entgegengesetzte Argumentationsund Handlungsmuster. Findet der Träger andere Träger, die sein Systemverständnis teilen, versuchen sie gemeinsam ihr Systemverständnis gegenüber dem Jugendamt durchzusetzen. Setzt das Jugendamt sein normatives Systemverständnis durch, bleibt dem Träger keine andere Option, als sich innerhalb des vom Jugendamt gesetzten Rahmens zu positionieren.

Dieses Muster wird im Folgenden anhand ausgewählter Beispiele verdeutlicht:

Jugendamt OSJ – Träger OST1 und OST2

Das Jugendamt in der ostdeutschen Stadt OS ist durch einen wettbewerbsorientierten Orientierungsrahmen geprägt. Die bestehende und bewusst geförderte Trägervielfalt wird mit gesundem Konkurrenzverhalten verbunden und von dem Negativbild eines ‚Großmonopols', welches im eigenen Saft schmort und 'sein Ding' macht, abgegrenzt. Die Jugendamtsvertreter teilen das Selbstverständnis, dass das Jugendamt als ökonomisch-rational handelnder Akteur zwischen miteinander konkurrierenden Trägern auswählt. Es gehört zur selbstverständlichen Handlungspraxis, Trägerangebote anhand finanzieller und fachlicher Kriterien zu vergleichen und auf dieser Basis Auswahlentscheidungen zu treffen.

Die in Westdeutschland sozialisierte Trägervertreterin OST1A kritisiert das Jugendhilfesystem als Marktwirtschaft, zu deren Mechanismen es gehört, dass qualitativ minderwertigen, weil kostengünstigen Angeboten der Vorzug gegeben wird (OST1A_32). Ihre Ablehnung begründet sie also fachlich. Sie berichtet außerdem, sie sei aus Westdeutschland mit der Vorstellung gekommen, es sei „das Normalste der Welt“ (OST1A_156), dass die Träger sich über die Preise, die sie vom Jugendamt fordern, abstimmen. Doch in OS sieht sie sich damit konfrontiert, dass die anderen freien Träger durch eine Konkurrenzorientierung geprägt sind (OST1A_156). Ein Zusammenschluss gegen Wettbewerb ist in OS also nicht möglich. Der Träger OST1 passt sich in der Folge dem bestehenden vom Jugendamt vorgegebenen Wettbewerb-System an. In der Beschreibung der Handlungspraxis dokumentiert sich eine Marktund Konkurrenzorientierung (OST1A_2). Und OST1A positioniert ihren Träger als Qualitätsanbieter, als „Mercedes“ (OST1A_32), der für Qualität entsprechend Preise erwartet, innerhalb des vom Jugendamt vorgegebenen Wettbewerbsystems.

Für die in Ostdeutschland sozialisierte Trägervertreterin OST2A ist es dagegen selbstverständlich, dass die Jugendhilfe durch Marktmechanismen geprägt ist. Ein Wettbewerb, in dem der öffentliche Träger primär kostenorientiert agiert, ist für sie unhinterfragte Realität (OST2A_36). Dass die Träger miteinander konkurrieren, ist für sie selbstverständlich, auch dass infolge von Konkurrenz einzelne Träger ganz aussteigen, der Markt also bereinigt wird (OST2A_152). Innerhalb dieses als normal empfundenen Rahmens positioniert sich der Träger OST2 als Anbieter mit niedrigen Preisen.

Jugendamt WLJ – Träger WLT1 und WLT2

Die Anbieterstruktur im Landkreis WL war lange Zeit durch eine Dominanz der Wohlfahrtsverbände geprägt. Doch seitdem das Jugendamt WLJ das Motto pflegt „die Konkurrenz belebt das Geschäft“ (WLJA_14), gibt es eine „Konkurrenzlandschaft“, die „so mannigfaltig und so bunt ist, wie kaum an anderer Stelle in der Republik“ (WLJB_20). Die ehemals etablierten freien Träger – zu denen auch die von mir interviewten Träger WLT1 und WLT2 gehören – konkurrieren nun mit anderen Trägern, an die sie Marktanteile abgeben mussten. Wettbewerb, in dem die freien Träger im Rahmen von Ausschreibungen um Aufträge konkurrieren, bildet noch den offiziellen Rahmen im Landkreis WL; geplant ist die Einführung einer Sozialraumorientierung mit festen Budgets für Trägerverbünde.

Die Träger WLT1 und WLT2 sind durch ein korporatistisches Systemverständnis geprägt, nach dem sie mit anderen freien Trägern nicht konkurrieren, sondern vornehmlich kooperieren. Dem von Politik und Jugendamt gesetzten Wettbewerbsrahmen setzen sie ihr antagonistisches System-Verständnis entgegen und verteidigen es sowohl argumentativ als auch handlungspraktisch. So meint WLT1A, es gebe einen „gewisse[n] Wettbewerb“, konstruiert aber ausschließlich die privat-gewerblichen Träger als Konkurrenten (WLT1A_28). Die anderen freien Träger sind Kooperationspartner, mit denen man sich – auch wenn das Jugendamt eigentlich nur einen Träger beauftragen will – gemeinsam auf Ausschreibungen bewirbt und dafür vorab Gebiete und das Angebotsspektrum konsensual untereinander aufteilt (WLT1A_115 ff.).

Auch der interviewte Vertreter WLT2A berichtet, die freien Träger würden „teilweise im Wettbewerb stehen, aber trotzdem […] eine ganz gute Beziehung zueinander haben“ (WLT2A_36). An erster Stelle stehe immer die gemeinsame Interessenvertretung gegenüber dem Jugendamt (WLT2A_361). Nur so könne man sich gegenüber dem Jugendamt durchsetzen, welches „[d]umme Sprüche, wie Konkurrenz belebt das Geschäft“ (WLT2A_265) propagiere. Das Bilden von Kartellen mit anderen freien Trägern um Wettbewerb konsequent auszuhebeln stellt dabei auch für den Träger WLT2 selbstverständliche Normalität dar. Gegen Marktmechanismen positioniert sich WLT2A mit einem fachlichen Argumentationsmuster. Ausschreibungen würden Fachlichkeit gefährden, weil sie bewährte Strukturen zerstören (WLT2A_407). Es entsteht der Eindruck, dass beide Träger im Verbund mit anderen freien Trägern, die ihr Selbstverständnis teilen, das vom Jugendamt etablierte wettbewerbsorientierte System aushebeln können. Es tangiert sie nicht wirklich.

Jugendamt WSJ – Träger WST1 und WST2

Das Jugendamt der Stadt WS ist durch die politische Leitlinie der prioritären Belegung der beiden Wohlfahrtsverbände vor Ort geprägt (WSJA_22, 26) und sieht es positiv, dass die Jugendhilfe-Einrichtungen beider Verbände durch einen gemeinsamen Ansprechpartner repräsentiert werden („Das führt natürlich zu ganz anderen ehm Synergien auch noch mal“ (WSJB_22)). Das Jugendamt hat – geprägt durch eine zentralistische und planwirtschaftliche Orientierung – auf diese Personalunion der beiden großen Wohlfahrtsverbände hingewirkt, um eine sehr enge Kommunikation mit ihnen und damit verbunden auch eine engmaschige Steuerung zu erreichen. Dem liegt die Orientierungsfigur zugrunde, dass die Stadt nur eine begrenzte Nachfrage produziert und man dieser mit einem begrenzten, komplementären Angebot am effizientesten begegnen kann. Neben diesen beiden stationären Trägern wird vor Ort nur noch ein Spezialangebot des Trägers WST2 belegt, der seinen Sitz außerhalb von WS hat. Insgesamt kann der Markt gegenüber neuen stationären Anbietern als geschlossen gelten. Das Jugendamt WSJ beschränkt die Tätigkeit der Träger generell auf den stationären Bereich und erbringt alle ambulanten Hilfen selbst, was noch einmal die zentralistische Orientierung des Jugendamtes unterstreicht. Möglichst viele Kompetenzen sollen im Jugendamt konzentriert werden. [1]

Der Träger WST1 zeichnet sich durch flexible Handlungsstrategien und Argumentationsmuster aus. WST1A beschreibt, dass man geplant habe mit einem SPFH-Angebot in Konkurrenz zu dem zweiten Träger in WS zu gehen, da man mit ausschließlich stationären Angeboten „auf Dauer als Jugendhilfeträger alleine nicht, nicht bestehen“ (WST1A_33) könne. Es ergibt sich aus seinen Ausführungen wie auch aus denen der Jugendamtsvertreter, dass das Jugendamt daraufhin interveniert hat und beide Träger zu einer Kooperation gedrängt, Konkurrenz also unterbunden hat. Als Vertreter beider – mittlerweile kooperierenden – Träger begründet WTS1A mir gegenüber den Vorschlag des Jugendamtes, als Gesamtleiter beider Einrichtungen zu fungieren damit, dass das Amt von seiner Überzeugung wusste, dass alle Träger sich „unterhaken, geschlossen die Interessen dieser äh Menschen vertreten [müssen], die sowieso keine Lobby haben“ (WST1A_101). Mit dem Ziel, die Angebotspalette der beiden Träger auch auf ambulante Hilfen auszuweiten, damit „immer das passende Angebot für die jungen Menschen und für die Familien“ (WST1A_39_40) gegeben ist, positioniert sich der Träger nun als Generalunternehmer der Stadt. Seinen Anspruch, als Träger ambulante Hilfen zu erbringen, legitimiert WST1A mit dem Subsidiaritätsprinzip, aber auch fachlich: Sein freier Träger verfüge über qualifizierteres Personal und erbringe im Vergleich mit der Stadt bessere Angebote (WST1A_46).

Der Träger WST2, der seinen Sitz außerhalb von WS hat und vom Jugendamt WSJ nur als Spezialist für die Verselbstständigung älterer Jugendlicher nachgefragt wird, fordert eine stärkere Berücksichtigung seiner „Jugendhilfefirma“ durch das Jugendamt WSJ ein und argumentiert – geprägt durch ein ordoliberales Systemverständnis – gegen das aus seiner Sicht monopolistische Arrangement in WS. Dem Jugendamt weist er dabei die Rolle eines Ordnungshüters zu, der Monopole verhindern und allen Marktteilnehmern einen gleichberechtigten Zugang zum „Jugendhilfemarkt“ (WST2A_44) gewähren soll. Dementsprechend bewertet er das Jugendamt WSJ als eines, das derzeit „eigentlich gar keine Steuerung“ (WST2A_44) ausübt. Sein ordoliberales Systemverständnis legitimiert er dabei mit dem Gesetz (WST2A_44), aber auch damit, dass Monopole Fachlichkeit gefährden (WST2A_86). Mit dem Ziel, sich einen Zugang zum Jugendhilfemarkt in WS zu verschaffen, hat er das Jugendamt für die „Monopolbildung“ (WST2A_118) kritisiert und – mit Erfolg – die Etablierung einer AG nach § 78 SGB VIII eingefordert.

  • [1] Dies deutet sich auch in der schriftlich vorliegenden Satzung des Jugendamtes sowie in Dokumenten, die die Zusammenarbeit konkret regeln an (WSJ (2006): Satzung für das Jugendamt der Stadt WS (unveröffentlicht)); (WSJ: (2005): Einsatz von Bewertungsbögen in der stationären Jugendhilfe der Stadt WS (unveröffentlicht)).
 
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