Der Wandel vom Bürokratiemodell zum New Public Management

Moderne öffentliche Museumsbetriebe formulieren im Sinne der NPM Reformen übergeordnete Ziele. Diese stehen unter dem Einfluss starker Spannungsverhältnisse von Leistungssteigerung und Angebotserweiterung einerseits und der Wirtschaftlichkeit und Effizienzsteigerung andererseits.

In der Zeit zwischen Ende der 1960er und 1980er Jahren erweiterte der Staat seine Ressourcen in Bildung, Wissenschaft, Kunst und Kultur enorm. Zahlreiche Institutionen wurden errichtet, um dem Anspruch „Kultur für alle“ gerecht zu werden. Das kulturelle Angebot wurde von staatlicher und privater Seite erweitert. Der Bürger sollte zunehmend mehr an der Gestaltung partizipieren. Mit der Erweiterung von Bildungsinstitutionen war auch eine Verrechtlichung und ein Aufbau von administrativen Strukturen verbunden. Zum Ende dieser Phase kam jedoch der Staat an seine Grenzen der Gestaltungsund Ergänzungsmöglichkeiten. Denn in der Zeit der global ökonomischen Krise ergaben sich Finanzierungsengpässe der öffentlichen Haushalte. Der vorhandene kulturelle Reichtum galt zwar als wertvoll, aber gleichzeitig als kostenintensiv. ^[1]

Ferner erfahren Verwaltungsinstitutionen sowie insbesondere die öffentlichen Museumsbetriebe einen immer stärker werdenden internationalen Wettbewerbsdruck. Dieser erfordert letztlich eine effiziente und effektive Verwaltung. ^[2] Für öffentliche Institutionen und Kulturbetriebe galt das Ziel, mehr Autonomie und Selbstverwaltung zu erlangen, indem der Staat eine dezentrale Selbstgestaltungsmöglichkeit zulässt.

Ebenso spielt die allgemeine Unzufriedenheit der öffentlichen Leistungen eine Rolle. Diese ist unter anderem auf die steigende Erwartungshaltung der Bevölkerung gegenüber der öffentlichen Aufgaben zurückzuführen. ^[3] Gegenüber der anspruchsvollen Gesellschaft müssen sich der Staat und somit auch die öffentlichen Museumsbetriebe durch Leistungen rechtfertigen. Auch in der Binnenstruktur eines Museumsbetriebes verlangen die Mitarbeiter nach eigenverantwortlichen Tätigkeitsbereichen. Durch diesen Selbstverwaltungsgedanken wird ein Wandel der verfestigten und bürokratischen Organisationsstrukturen hervorgerufen. Das Aufgabenvolumen öffentlicher Museumsbetriebe wächst stetig an, während die verfügbaren Ressourcen stagnieren bzw. abnehmen. ^[4] Konsequenterweise weitet sich die Schere zwischen Aufgabenund Ausgabenvolumen sowie verfügbaren Ressourcen und Leistungsvolumen von Museumsbetrieben. ^[5]

Unter dem Wandel zum NPM lassen sich Reformstrategien verstehen, die stark von betriebswirtschaftlichen Interpretationen des Verwaltungshandelns geleitet sind. Es befasst sich mit der Modernisierung öffentlicher Institutionen und neuen Formen der öffentlichen Verwaltungsführung. Neu ist dabei die institutionelle Perspektive auf die Verwaltung und ihr Umfeld. Im Gegensatz zum traditionellen Bürokratiemodell geht es nicht um ein einheitliches Modell, sondern um eine Reformbewegung von Staat und Verwaltung. Kern dieser NPM Reform ist es, öffentliche Institutionen, wie öffentliche Museumsbetriebe, mehr Handlungsspielräume mit einem höheren Grad an Eigenverantwortung und Eigenständigkeit zu verschaffen. Die Reform bietet einen geeigneten Weg, den engen Zwängen des Haushaltsrechts und der Beamtenbesoldung bzw. der Vergütung nach den Bundesund Landesentgelten zu entkommen. ^[6]

Im Vordergrund stehen dabei drei Aspekte, die systematisch erklärt werden: die Anerkennungswürdigkeit, die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit sowie die Etablierung von Steuerungsinstrumenten zur Selbstverwaltung der Institutionen bzw. Museumsbetriebe.

Anerkennungswürdigkeit

Die Anerkennungswürdigkeit eines Museumsbetriebes zielt auf ein gewandeltes, neues Funktionsund damit auch Rollenverständnis von Staat und Verwaltung ab. Nach dem modernen Verständnis der öffentlichen Verwaltung entwickelt sich das öffentliche Museum von einem Verwaltungsapparat hin zu einem Dienstleister. Die staatlichen Eigenproduktionen werden zunehmend abgebaut, indem Aufgaben auf den Markt verlagert werden. Dadurch wird die Zivilgesellschaft aktiviert, diese staatlichen Aufgaben zu übernehmen. Der Schwerpunkt liegt darauf, dass der Staat die als öffentlich angesehenen Aufgaben weiterhin übernimmt und gewährleistet, jedoch nicht notwendigerweise alleine erfüllt. ^[7] Die Übernahme von Verantwortung wird zunehmend zwischen dem Staat und denjenigen geteilt, die diese Aufgaben erfüllen. Verantwortung und Entscheidungsbefugnisse werden von denjenigen übernommen, die in diesem Kontext Kunst, Kultur und Wissenschaft zur Wirkung bringen. ^[8]

Dieses positive Verständnis für das NPM stärkt den Staat in seiner unverzichtbaren Funktion für die Gesellschaft. Zum Staat und seiner Verwaltung zählen weiterhin die Institutionen, wie öffentliche Museumsbetriebe, die mit der Gesellschaft verbunden sind.

Innerhalb der deutschen Museumslandschaft ist aufgrund von verfassungsrechtlichen Vorgaben bereits ein Wandel der öffentlich-rechtlichen Museumsbetrieben zu privatrechtlich organisierten juristischen Personen zu erkennen. Diese organisatorische Umwandlung darf allerdings nicht als Privatisierung oder sogar Flucht ins Private bezeichnet werden. ^[9] Denn durch eine organisatorische Veränderung ergibt sich ein neues Leitbild und ein Selbstverständnis der Kulturinstitution mit entscheidenden Verantwortlichkeiten. Mit einer privatrechtlichen Rechtsform befindet sich der Museumsbetrieb in dem Bereich des bürgerlichen Kulturengagements. Auf der Suche nach Alternativen der staatlichen Aufgabenerfüllung bieten sich Organisationsformen an, die zwischen dem Staat und dem Privatsektor vermitteln. Diese haben das Ziel, neue Wachstumsmöglichkeiten zu erschließen und individuelle Freiräume zu ermöglichen. ^[10] In der Regel ist ein zuständiger Minister in den Entscheidungsgremien wie einem Stiftungsrat oder eines (Vereins-)Vorstands vertreten und nimmt direkten Einfluss auf die Ausrichtung der Kulturinstitution. Dadurch ist der Museumsbetrieb weiter eng mit der Politik und der Verwaltung des Landes bzw. der Kommune verbunden. ^[11]

Ebenso gründen Museen Partnerschaften mit Dritten. Intensive Beziehungen entstehen zum Beispiel, wenn sich Kommunen und Private für eine gemeinsame Trägerschaft oder Finanzierung von Museen zusammenschließen. Dies kann auch in Form eines langfristig wirkenden Vertragsverhältnisses in Form von Public Private Partnership Modellen (PPP) geschehen. ^[12] Ebenso können mehrere Körperschaften Museumseinrichtungen tragen – im Sinne von öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen oder Zweckverbänden. Ferner können dauerhafte Partnerschaften zwischen Kommunen und Fördervereinen oder Stiftungen gegründet werden. ^[13]

Die Schwierigkeiten liegen insbesondere im Mentalitätswechsel, den alle Mitarbeiter mitvollziehen müssen. Die verantwortlichen Stiftungsräte und Vorstände eines Unternehmens müssen sich darüber klar werden, dass sie nicht einem öffentlichen Dienstherren, sondern dem Gründungsauftrag eines Unternehmens oder einer Stiftung verantwortlich sind. Ein Museumsdirektor hat nicht die Interessen der Staatsbehörde, sondern die der Stiftung bzw. des Unternehmens zu vertreten. ^[14] Diese organisatorischen Umwandlungen zielen schließlich auf neue Kompetenzen und schlankere Strukturen ab, um den heutigen Anforderungen gerechter zu werden. ^[15]

Wettbewerbsfähigkeit

Mit der NPM Reform sind neue Rahmenbedingungen verbunden. Diese ermöglichen den öffentlichen Museumsbetrieben, ihre Aufgaben und Leistungen modern, effizient und schließlich wettbewerbsorientiert zu erbringen. In traditionellen Organisationsmodellen werden Museen von Regelmustern dominiert, die zum Teil auf rechtsstaatlichen und demokratischen Verfahren basieren. Da zunehmend die Aufgabenerfüllung der Museen von internationalen Marktsituationen mitbestimmt werden, sind die Museumsbetriebe einer Wettbewerbssituation ausgesetzt. Vordergründig sind in möglichst vielen Bereichen eines öffentlichen Museumsbetriebes marktähnliche Strukturen zu schaffen, um sich professionell als Dienstleister auf dem Freizeitmarkt zu positionieren. So versteht sich ein moderner Museumsbetrieb als ein Mitbewerber auf dem Diensleistungsmarkt und bietet seine Ausstellungsprodukte an. Diese Marktmechanismen führen innerhalb der Verwaltung letztlich zu der gewünschten Steigerung der Effizienz und Effektivität. ^[16]

Steuerungsinstrumente

Für die organisatorische Vorkehrungen von öffentlichen Verwaltungsinstitutionen sind gezielt operativ wirkende Steuerungsinstrumente entwickelt worden. Erfolgreiche Konzepte und Instrumente aus der Privatwirtschaft wurden zum Teil durch das Kulturmanagement im Hinblick auf die Kunstausübung und Maßnahmen im Museumswesen adaptiert. Die Management-Instrumente, die sich bei Dienstleistungsunternehmen bewährt haben, finden zunehmend in modernen öffentlichen Museumsbetrieben Anwendung. ^[17] Steuerungsinstrumente wurden eingeführt, damit die jeweiligen Träger der Museen bei zukünftigen Haushaltsentscheidungen die Entwicklungen, Leistungen und Wirkungen der Museumsbetriebe nachvollziehen können. Ebenso bieten diese eine Grundlage dafür, zukunftsbezogene und politische Entscheidungen zu treffen. ^[18]

Die Idee einer Zielvereinbarung wurde bereits erfolgreich umgesetzt und spiegelt die Leistungsvereinbarung zwischen der Institution und dem jeweiligen Träger wider. Mit diesem Steuerungsinstrument werden Erwartungen und Ziele schriftlich fixiert, die sich im Bereich des Wünschenswertem und Verbindlichkeiten befinden. Ferner bietet dieses Steuerungsinstrument die Möglichkeit, ausformulierten und operationalisierten Ziele einzuhalten und schließlich zu überprüfen. ^[19]

Für den effizienten und effektiven Einsatz von vorhandenen Ressourcen in einem Museumsbetrieb wurden die Kosten-Leistungsrechnung und das Controlling eingeführt. Mit der Einführung eines am kaufmännischen Rechnungswesen orientierten Systems werden Kosten und Leistungen sowie Vermögen und Schulden eines Museumsbetriebes erfasst. Durch die Budgetierung eines sogenannten Gesamtetats bzw. Globalhaushalts, können innerhalb eines Museumsbetriebes leistungsorientierte Mittel zugewiesen werden. ^[20] Pro Leistung bzw. Organisationseinheit wird ein Netto-Aufwand verbindlich rechtlich fixiert. Insbesondere ergibt sich auch durch die Übertragung von Haushaltsrechten ins Folgejahr und die gegenseitige Deckungsfähigkeit von Haushaltsstellen ein effizientes Arbeiten. Vorteilhaft ist die größere Flexibilität, die gesteigerte Motivation und Übernahme von Verantwortung. ^[21] Die öffentlichen Kulturaufgaben müssen in einem Wettbewerb zu den anderen Kulturinstitutionen wirksam erfüllt werden. Im Zusammenhang mit diesen Kosten und Leistungen wird das wirtschaftliche Handeln eines Museumsbetriebes gefördert. Kultureinrichtungen können höhere Aufwendungen durch Sammlungsankäufe oder kostenintensive Ausstellungen tätigen, sofern sie diese über zusätzliche Einnahmen wie Sponsoring und Fundraising akquirieren. ^[22]

Die Zuweisung eines Globalbudgets ist mit der Leistungsvereinbarung eng verbunden. Diese bezieht sich auf die kulturpolitisch vorgegebenen Leistungsziele und die dafür verfügbaren Ressourcen. ^[23]

Allerdings ist dieses leistungsbezogene Finanzierungsverfahren aus Sicht der Autorin kritisch zu betrachten. Dieses Verfahren fördert und belohnt insbesondere die kulturellen Projekte und Museumseinrichtungen, die ein klares Profil ausstrahlen und erfolgreich Eigeneinnahmen durch hohe Besucherzahlen und Drittmittel vorweisen. Die leistungsabhängige Zuweisung von Ressourcen zielt darauf ab, einen wettbewerblichen Anreiz zu schaffen. So werden Aufgabenerfüllungen, Leistungen und Innovationen öffentlicher Museumsbetriebe finanziell belohnt. Geringer Erfolg wird finanziell sanktioniert. Je präziser ein Museumsprofil ist und je erfolgreicher ein Museumsbetrieb seinen eigenen Finanzierungsanteil durch eigene Einnahmen und Drittmittel erhöht, desto wahrscheinlicher ist es, staatliche Finanzmittel in Verbindung mit einer Leistungsvereinbarung zu erhalten. Dementsprechend werden durch diese leistungsorientierte Mittelzuweisung die Museumsbetriebe unterstützt, die bereits finanziell effizient und effektiv arbeiten. ^[24]

Im Rahmen der Evaluierung und des Controllings werden die erbrachten Leistungen und Ausstellungen unter den Aspekten der Wirkung und Effektivität berücksichtigt. Das moderne Museum orientiert sich an Wirkungen, wie dem Marketingerfolg anhand von Besucherzahlen und Medienressonanz. Die staatliche Aufgabenwahrnehmung ist erst dann erfüllt, wenn die gewünschte Wirkung auch erreicht ist. Eine viel diskutierte Frage ist, inwieweit die Besucherzahl eine Leistungserfüllung darstellt. Eine hohe Besucherzahl spricht zunächst für hohe Eigeneinnahmen, doch bedeutet dies noch lange nicht, dass es sich um eine qualitätsvolle Kunstausstellung handelt. Eine Besucherbefragung wäre in diesem Fall sinnvoll. Diese kann beispielsweise Informationen liefern, ob eine Ausstellung verschiedene Zielgruppen qualitätsvoll anspricht. Verschiedene Maßnahmen im Bereich des Kulturmarketings wurden zur Überprüfung der Ziele eingeführt. Eine ausführliche Darstellung dieser Teilbereiche eines modernen Museumsbetriebes ginge an dieser Stelle zu weit. ^[25]

Letztlich erreichen die öffentlichen Museumsinstitutionen durch NPM Reformen mehr und mehr die gewünschte Eigenständigkeit und Eigenverantwortung. Moderne Museumsbetriebe verstehen sich als kundenorientierter Dienstleister auf dem Kulturund Freizeitmarkt. Orientiert am Markt und ihren Wettbewerbern streben sie eine zielund ergebnisorientierte Steuerung durch Kostenund Leistungsrechnung und Globalbudgets an. Durch neue Betriebskonzepte sowie strukturelle Absicherungen sollen Kulturangebote erhalten und weiterentwickelt werden. ^[26] Weiterhin werden die öffentlichen Museen ihre musealen Ziele auf Basis der Aufgabenzuweisung der öffentlichen Hand ausrichten. Moderne Museumsbetriebe konzentrieren sich darauf, vorhandene Mittel gezielt in den Aufbau und in die Bewahrung der Sammlung, in die Ausstellungstätigkeit und in die Forschung einzusetzen, um als öffentliche Bildungseinrichtung zukunftsfähig und attraktiv zu bleiben. In diesem Sinne stehen das Gemeinwohl und die kulturelle Daseinsvorsorge im Vordergrund. Weniger geht es um die Umsatzsteigerung eines öffentlichen Museumsbetriebes. ^[27]

• [1] Vgl. Lynen 2013b, S. 57 f..
• [2] Vgl. Dincher u. a. 2010, S. 146.
• [3] Auf den Wandel und die Perspektiven der Museumsaufgaben wurde bereits in Kapitel 3.2.5 eingegangen.
• [4] Siehe dazu Kapitel 3.4.1, in dem der staatliche Finanzierungsanteil der öffentlichen Museen thematisiert wird.
• [5] Vgl. Föhl 2011, S. 34.
• [6] Vgl. Dincher u. a. 2010, S. 145. Auf die Problematik des ökonomischen Dilemmas wird im Kapitel 3.4.3 eingegangen.
• [7] Vgl. Dincher u. a. 2010, S. 150 f..
• [8] Vgl. Lynen 2013a, S. 102.
• [9] Vgl. a.a.O., S. 101
• [10] Vgl. a.a.O., S. 113 f.; König 2008, S. 683.
• [11] Vgl. Zimmermann 2004a, S. 28.
• [12] Siehe dazu Ellenrieder u. Kiel 2006; Budäus 2006; Budäus 2001; Heinze 2008, S. 64 ff..
• [13] Vgl. Scheytt 2005, S. 122.
• [14] Vgl. Strachwitz 2004b, S. 50.
• [15] Vgl. Schedler u. Proeller 2011, S. 56.
• [16] Vgl. a.a.O., S. 66; Dincher u. a. 2010, S. 146. Siehe dazu Kapitel 3.2.5 und zur weiteren Vertiefung zum Thema Kulturmarketing Günter u. Hausmann 2012.
• [17] Vgl. Föhl 2011, S. 35; Schedler u. Proeller 2011, S. 58; siehe auch Hausmann 2001.
• [18] Vgl. Lynen 2013a, S. 103; Schedler u. Proeller 2011, S. 77 f..
• [19] Vgl. Lynen 2012b, S. 599; Schedler u. Proeller 2011, S. 58.
• [20] Vgl. Dincher u. a. 2010, S. 151.
• [21] Vgl. Schedler u. Proeller 2011, S. 177 f..
• [22] Auf die Akquise von Drittmitteln, die für den Ankauf von zeitgenössischer Kunst eingesetzt werden, wird im folgenden Kapitel 3.5.3 explizit eingegangen.
• [23] Vgl. Schedler u. Proeller 2011, S. 179; Lynen 2013a, S. 102 f..
• [24] Siehe dazu Literatur zur Hochschulverwaltung Jaeger 2005; Fangmann u. Heise 2008.
• [25] Siehe zur weiteren Vertiefung dieser Teilbereiche dieAutorenreihe Kunstund Kulturmanagement: vgl. Günter u. Hausmann 2012; Gerlach-March 2010; Lynen 2013a; Hausmann 2001.
• [26] Vgl. Lynen 2012b, S. 602; von Chlebowski 2008, S. 28; siehe auch Föhl 2011, S. 58 f..
• [27] Vgl. Lynen 2013b, S. 51.