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6.2 Die ESVP-Diskussion

Bereits die kurze Einleitung zur Entstehung der ESVP Ende der 1990er Jahre verdeutlicht, dass sich der institutionelle Rahmen, in dem diese Diskussion stattfindet, wesentlich von den 1950er Jahren unterscheidet. Mit dem Europäischen Rat ist hier ein neuer und neuartiger Akteur treibende Kraft der Entwicklungen: Intergouvernementale Treffen finden in regelmäßigen Abstanden statt, formelle und informelle Regeln der Entscheidungsfindung werden angewendet, das Ausarbeiten von gemeinsamen Texten und deren Veröffentlichung weisen ein hohes Maß an Routine auf. Zu Beginn der Diskussion steht eine Initiative, die im Wesentlichen durch eine Neujustierung der britischen Sicherheitspolitik ermöglicht wurde.

Auch die Gründung der ESVP ist alles andere als unstrittig. Die Beziehung zur NATO (und damit verbunden den USA) sowie die institutionelle Ausgestaltung einer gemeinsamen Sicherheitspolitik (Entscheidungsverfahren und Institutionen) sind zwei wesentliche Konfliktpunkte in der Debatte. Zugleich findet die Forderung nach einer stärkeren sicherheitsund verteidigungspolitischen Rolle der EU bei allen Beteiligten Unterstützung. Die entscheidende Frage ist vielmehr, wie die EU in die Lage versetzt werden soll, sicherheitsund verteidigungspolitische Aufgaben zu übernehmen. Welche symbolischen Ordnungen und Praktiken mobilisiert und vollzogen wurden, kann demnach darüber Aufschluss geben, wie eine primär intergouvernementale Kooperation der EU Mitglieder im sicherheitsund verteidigungspolitischen Bereich begründet wurde und zur Internationalisierung der EU als globaler Sicherheitsakteur beigetragen hat.

6.2.1 Die britische Positionierung

Großbritanniens Politik gegenüber Europa war seit den 1950er Jahren von Ambivalenzen geprägt. Einerseits propagierten Politiker wie etwa Churchill die Idee der Vereinigten Staaten von Europa, andererseits sah man das Königreich weiterhin als eine eigenständige Großmacht mit zahlreichen Überseegebieten und Kolonien auf der ganzen Welt. Bis heute prägend ist in vielerlei Hinsicht immer noch eine Skizze von Churchill, die drei überlappende Kreise zeigt: Europa, Commonwealth und die USA (abgedruckt in Adenauer 1965: 512). Experten verweisen oftmals auf die spezifische politische Kultur Großbritanniens, die der nationalen, insbesondere parlamentarischen Souveränität einen Vorrang einräume und gegenüber europapolitischen Visionen und Utopien stets skeptisch gewesen sei (Kaim 2007: 129; zum britischen Europa-Diskurs: Diez 2001; Larsen 1997; Risse et al. 1999; Waever 1998 a). Mit der Aufnahme Großbritanniens in die EG 1973 – zehn Jahre zuvor war ihr Antrag am Widerstand de Gaulles gescheitert – änderte sich an dieser Zurückhaltung nur wenig. Umso erstaunlicher erschien vielen Kommentatoren deshalb die ‚außenpolitische Wende' der neuen Labour-Regierung unter Premier Tony Blair 1998, der seine Zustimmung zu einer Europäischen Sicherheitsund Verteidigungspolitik im Rahmen der EU gab. [1]

Mit der Unterstützung der ESVP verband Blair zugleich einen Führungsanspruch Großbritanniens. Einige Kommentatoren sahen in dem ‚Kurswechsel' der britischen Regierung den Versuch, ihre Nicht-Beteiligung am Euro durch eine sicherheitspolitische Initiative zu kompensieren und womöglich durch die ESVP zu einer Modernisierung der NATO beizutragen (zu den möglichen Ursachen: Howorth 2007). Im Vordergrund des britischen Bemühens stand in erster Linie, die sicherheitsund verteidigungspolitische Abstimmung zwischen EU und NATO voranzutreiben, um Handlungsoptionen und effizientere Entscheidungsstrukturen zu schaffen (Jopp 1999: 3-4). Die Zustimmung zur ESVP muss daher keineswegs als ein ‚Bruch' mit der Traditionslinie britischer Europa-Politik gelesen werden (gegenteilig: Kaim 2007: 131). Denn auch Blair und Verteidigungsminister Robertson wiesen immer wieder darauf hin, dass die EU zwar in die Lage versetzt werden müsse, im sicherheitsund verteidigungspolitischen Belangen autonom zu handeln, dies aber keinesfalls zu einer Schwächung der NATO führen dürfe. Ganz im Gegenteil: die Herausbildung der EU als globaler Sicherheitsakteur wird als eine Stärkung und Modernisierung der Allianz gesehen.

Wie einige Experten anmerken, kam die „britische Wende [...] nicht ganz unerwartet“ (Marchetti 2009: 188). Noch zu Oppositionszeiten schrieb George Robertson 1990 in einen Beitrag für die Zeitschrift International Affairs: „Britain is being marginalized, and not principally by force of circumstance, but because of a misguided policy“ (Robertson 1990: 699). Als

„medium-sized nation on the geographical fringe of Europe“ müsse Großbritannien sich Europa annähern: „Our principal and inescapable objective now has to be on the inside track of Europe. In the foreseeable future this will be in the European Community“ (Robertson 1990: 699; eigene Herv.). Im Juli 1998 veröffentlichte die neue Labour-Regierung, die seit einem Jahr im Amt war, ein „Strategic Defence Review“ (Marchetti 2009: 188). Robertson, nun Verteidigungsminister, betonte in der Einleitung:

„The Review is radical, reflecting a changing world, in which the confrontation of the Cold War has been replaced by a complex mixture of uncertainty and instability. These problems pose a real threat to our security, whether in the Balkans, the Middle East or in some trouble-spot yet to ignite. If we are to discharge our international responsibilities in such areas, we must retain the power to act“.[2]

Britische Sicherheitspolitik wird hier weiterhin primär mit der NATO und den Vereinten Nationen verbunden; die EU findet in Robertsons Einleitung keine Erwähnung. In dem Text wird auch ein Führungsanspruch Großbritanniens – „a leader in Europe and the international community“ – begründet. [3] Dieser Führungsanspruch, so die implizite Aussage, resultiere aus der sicherheitsund verteidigungspolitischen Handlungsfähigkeit Europas, Krisen zu bewältigen. Dass dies eher nicht den Realitäten entsprach, war den meisten Politikern und Kommentatorinnen durch die gewaltsamen Konflikte im ehemaligen Jugoslawien klar geworden.

Insbesondere die andauernde Krise im Kosovo beschleunigte in fast allen europäischen Staaten Diskussionen darüber, wie das Krisenmanagement und die Präventionsfähigkeiten der EU ausgebaut werden könnten (Daalder und O'Hanlan 2001; Schlotter und Jopp 2007). Im Anschluss an das Treffen des Europäischen Rats in Pörtschach Ende Oktober 1998 signalisierte Blair eine Öffnung der britischen Positionierung (Marchetti 2009: 189):

„The very existence of the security and defence identity within NATO for Europe is an acceptance that there will be circumstances in which it is right to have that identity for Europe, but the European security and defence identity is very much within NATO. Now as I say, let us discuss the best way forward, though I repeat to you, nothing must happen which in any way impinges on the effectiveness of NATO, anything that suggests it should be complementary to that, because NATO for us is the absolute correct forum“.[4]

Mit Verweis auf die ESVI unterstrich Blair die Bereitschaft, über neue Initiativen nachzudenken, die explizit nicht zu einer Schwächung der NATO führen sollten. Solch eine Initiative wurde dann auf dem britisch-französischen Gipfel in St. Malo am 4. Dezember 1998 lanciert. In der gemeinsamen Erklärung von Premier Blair und Präsident Chirac hieß es:

„The European Union needs to be in a position to play its full role on the international stage. [...] To this end, the Union must have the capacity for autonomous action, backed up by credible military forces, the means to decide to use them, and a readiness to do so, in order to respond to international crises. In pursuing our objective, the collective defence commitments to which member states subscribe (set out in Article 5 of the Washington Treaty, Article V of the Brussels Treaty) must be maintained. In strengthening the solidarity between the member states of the European Union, in order that Europe can make its voice heard in world affairs, while acting in conformity with our respective obligations in NATO, we are contributing to the vitality of a modernised Atlantic Alliance which is the foundation of the collective defence of its members“.[5]

Die Fähigkeit zu eigenständigem Handeln wird hier als Bedingung dafür gesehen, dass die EU ihrer Rolle auf der internationalen Bühne gerecht werden könne. Dazu gehöre eben auch, dass solche Fähigkeiten durch eine verlässliche militärische Kraft abgesichert sind. Von zivilen Missionen wie etwa der Durchführung von Polizeieinsätzen ist hier noch nicht die Rede. Zugleich unterstreicht die Erklärung erneut, dass solch ein Projekt nicht in Konkurrenz zur NATO stehe, sondern zu einer modernisierten Allianz beitrage, deren Grundlage die kollektive Verteidigung ihrer Mitglieder sei. Auch wenn die Möglichkeit autonomer Aktionen ganz im Sinne einer Ein und Anbindung an die NATO beschrieben wurde, verwiesen Blair und Chirac darauf, dass die Initiative dazu beitragen solle, Europa eine hörbare Stimme zu verleihen: „that Europe can make its voice heard in world affairs“.[5] Um Europa bzw. der EU Gehör in der Weltpolitik zu verschaffen, müsse man gemeinsame militärische Fähigkeiten aufund ausbauen, die nicht in Konkurrenz zur NATO, sondern als deren Stärkung verstanden werden sollten. Als „mediumsized power“, wie Robertson dies Anfang der 1990er Jahre formulierte, könne Großbritannien (wie auch Frankreich) im Verbund europäischer Staaten eine wesentlich gewichtigere globale Rolle spielen.

Anlässlich einer Konferenz zum 50-jährigen Bestehen der NATO zog Blair im März 1999 Bilanz und stellte klar:

„The initiative I launched last autumn on European defence is aimed at giving greater credibility to Europe's Common Foreign and Security Policy. Far from weakening NATO this is an essential complement to the Transatlantic Alliance. We Europeans should not expect the United States to have to play a part in every disorder in our own back yard. The European Union should be able to take on some security tasks on our own, and we will do better through a common European effort than we can by individual countries acting on their own. [...] To strengthen NATO and to make European defence a reality, we Europeans need to restructure our defence capabilities […]“.[7]

Diese Komplementarität zwischen der NATO und dem Ausbau europäischer Fähigkeiten im Krisenmanagement bezog sich darauf, „disorder in our own back yard“ begegenen zu können. Denn, so Blair, man könne eben nicht erwarten, dass die US-Amerikaner diese Aufgaben dauerhaft übernehmen würden. Immer wieder ist von diesem ‚Hinterhof' Europas – mit großer Wahrscheinlichkeit meinte Blair hier den ‚Balkan' – und der Erfahrung der Handlungsunfähigkeit der Europäer im Lichte gewaltsamer Konflikte an den Grenzen der EU die Rede.

Die Bedeutung der St. Malo Erklärung für den Fortgang der ESVP lässt sich vielleicht daran erahnen, dass in folgenden Communiqués des Europäischen Rats in der Regel immer wieder auf dieses Treffen verwiesen und seine Ergebnisse begrüßt wurden. [8] In dieser expliziten Anerkennung, so Marchetti (2009: 193), zeige sich jedoch auch „ihre mögliche Fragilität“, so dass ihre Inhalte durch Wiederholung gesichert werden müssten. Diese Fragilität wird umso deutlicher im Laufe der Diskussionen über einen europäischen Verfassungsvertrag, die im Jahr 2000 durch eine Rede von Außenminister Joschka Fischer angestoßen wurden. Die LabourRegierung stand solch einer Initiative eher skeptisch gegenüber. Premier Blair unterstrich seine Zurückhaltung gegenüber einem allzu ambitionierten Integrationsprojekt in einer Rede in Polen:

„In der Außenund Sicherheitspolitik gibt es, auch wenn die Nationen eifersüchtig ihre eigenen nationalen Interessen hüten werden, Zeiten, in denen es zum eindeutigen Nutzen aller sein wird, wenn Europa gemeinsam handelt und mit einer Stimme spricht. Was die Menschen von Europa wollen, ist mehr als nur ungehinderter Handel. Sie wollen Wohlstand, Sicherheit und Stärke. [...] Europas Bürger brauchen ein starkes und vereintes Europa. Sie müssen in der Welt eine Macht darstellen. Was auch immer der Ursprung dieser Tatsache sein mag, bei dem Europa von heute geht es nicht mehr einfach nur um Frieden. Es geht um die Bildung kollektiver Macht. [...]. Die EU wird eine einmalige Kombination aus Intergouvernementalem und Supranationalem bleiben. Ein solches Europa kann mit seiner wirtschaftlichen und politischen Stärke eine Supermacht sein; eine Supermacht, aber kein Superstaat“.[9]

Blair begründet hier auf anschauliche Art und Weise einen Machtanspruch der EU, der sich aus dem Willen der Bürgerinnen speist („Was die Menschen von Europa wollen“, „Europas Bürger brauchen ein starkes und vereintes Europa“). Nur gemeinsam können die europäischen Staaten in einer globalisierten Welt bestehen und eine „Supermacht“ bilden.

Vor diesem Hintergrund erscheint es verständlich, dass insbesodnere die britische Regierung ein großes Interesse an den rüstungspolitischen und industriellen Aspekten der ESVP hatte und alle institutionellen und integrationspolitischen Fragen zurückstellte (Kaim 2007: 158-167). [10] Um eine „kollektive Macht“ zu bilden, mussten erst einmal die (materiellen) Voraussetzungen geschaffen werden. Hinzu kam eine ausgesprochen geschickte Personalpolitik, die der britischen Regierung in Brüssel in außen-, sicherheitsund verteidigungspolitischen Belangen Gehör verschaffte. George Robertson, Blairs Verteidigungsminister, wurde zum neuen Generalsekretär der NATO ernannt; Chris Patten, letzter Gouverneur von Hong Kong und Mitglied der Konservativen, übernahm als Kommissar die GD für Außenbeziehungen; der britische Diplomat Robert Cooper wurde 2002 zum Generaldirektor für Auswärtige und Politisch-Militärische Beziehungen beim Ministerrat berufen (und ist seit Dezember 2010 Councellor im EEAS).

Stand für die britische Regierung scheinbar die Machtund Ressourcenfrage im Vordergrund, so war für Blair klar, dass eine ESVP nicht als Abkoppelung, sondern Stärkung der NATO dienen sollte. Gerade die Konkurrenz zwischen der nationalstaatlichen Ebene und den EU-Organen wurde dabei als problematisch verstanden, sollte eine gemeinsame Sicherheitsund Verteidigungspolitik doch gerade nicht zu einer Verselbstständigung der supranationalen Institutionen führen.

  • [1] Zur britischen ESVP-Politik: Kirchner (2002), Kaim (2007), Peters (2010), Deutschmann (2002), Marchetti (2009), Howorth (2003). Durchaus überraschend ist, dass Blair (2010) in seinen Memoiren diese oft zitierte Wende nur mit wenigen Sätzen erwähnt.
  • [2] Strategic Defebce Review 1998, presented to Parliament by the Secretary of State for Defence by Command of Her Majesty; verfügbar unter: mod.uk/NR/rdonlyres/65F3D7AC-4340-4119-93A2-20825848E 50E/0/sdr1998_complete.pdf (letzter Zugriff: 25.4.2013).
  • [3] Strategic Defebce Review 1998, presented to Parliament by the Secretary of State for Defence by Command of Her Majesty; verfügbar unter: mod.uk/NR/rdonlyres/65F3D7AC-4340-4119-93A2-20825848E 50E/0/sdr1998_complete.pdf (letzter Zugriff: 25.4.2013).
  • [4] Press conferences by British Prime Minister Tony Blair (extracts), Informal European summit, Pörtschach, 2425 October 1998; abgedruckt in: Chaillot Paper 47, Dokument 1.
  • [5] Joint declaration on European defence, British-French summit, St-Malo, 3-4 December 1998; abgedruckt in: Chaillot Paper 47, Dokument 3.
  • [6] Joint declaration on European defence, British-French summit, St-Malo, 3-4 December 1998; abgedruckt in: Chaillot Paper 47, Dokument 3.
  • [7] Tony Blair, Prime Minister's speech at the NATO 50th anniversary conference, 8 March 1999; vervügbar unter: tna.europarchive.org/20070402091355/pm.gov.uk/output/Page 1286.asp (letzter Zugriff: 25.4.2013).
  • [8] Vgl. Presidency Conclusion, European Council, Vienna, 11-12 December 1998; abgedruckt in: Chaillot Papers 47, Dokument 5.
  • [9] Europas politische Zukunft, Rede von Tony Blair in der polnischen Börse am 6. Oktober 2000 in Warschau; abgedruckt in: Loth, Wilfried, Hrsg., (2002) Entwürfe einer europäischen Verfassung: Eine historische Bilanz, Bonn, S. 253-265.
  • [10] Siehe z.B. Britisch-Italian summit, 19-10 July 1999; abgedruckt in: Chaillot paper 47, Dokument 11.
 
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