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1.3 Erwarteter Ertrag dieser Arbeit

Mit ihrem Fokus auf die Steuerung der sozialpolitischen Infrastruktur durch die Länder betritt diese Arbeit in dreifacher Hinsicht Neuland. Ausgehend von den aufgezeigten Forschungslücken möchte diese Arbeit daher:

1) ein analytisches Steuerungskonzept entwickeln, das einen systematischen Vergleich ermöglicht: Steuerung findet durch eine Vielzahl an Regelungen statt, die im Einzelnen sehr unterschiedliche Ausprägungen annehmen können. Ein Ziel dieser Arbeit ist es, die Menge an detaillierten Einzelregelungen gemäß ihrer zugrundeliegenden Steuerungslogik auf einem höheren Abstraktionslevel zusammenzufassen. Nur durch diese erhebliche Informationsreduktion wird es gelingen, die Steuerung im Länderund Zeitvergleich vergleichbar darzustellen.

Dabei setzt diese Arbeit auf den Dreischritt Konzeptualisierung – Operationalisierung – Messung. Steuerung wird in der Literatur in vielfacher Hinsicht gebraucht bzw. seit dem Aufkommen der Governance-Diskussion oftmals gar nicht mehr verwendet. Grundlage einer Erfassung von Steuerung muss daher eine sorgfältige Formulierung eines analytischen Steuerungskonzeptes sein. In dieser Hinsicht wird diese Arbeit stark für eine systematische Trennung des Steuerungsund des Governance-Konzepts eintreten. Nur indem Steuerung als eigenständiges Konzept definiert wird, ist es überhaupt möglich, das Phänomen analytisch zu erfassen.

Entlang von aussagekräftigen Steuerungsdimensionen werden die Unterschiede zwischen den Ländern erhoben und in metrischen Daten quantifiziert. Auf Grundlage dieser Daten können die Steuerungsformen der Länder miteinander verglichen werden.

Das in dieser Arbeit entwickelte Steuerungskonzept und die konkrete Messung von Steuerung ermöglichen erstmals einen systematischen, großflächigen Vergleich von Steuerungsinstrumenten. Dadurch erfüllt diese Arbeit eine langjährige Forderung der Wohlfahrtsstaatsforschung nach der Entwicklung neuer Indikatoren (Siegel 2007: 68). Mit der analytischen Erfassung von Steuerung wird es möglich sein, weitere Ausschnitte der Wirklichkeit jenseits von Sozialausgaben in den Blick zu nehmen und somit zu einem besseren Verständnis der komplexen Realität beizutragen. Dabei ist die Anwendbarkeit des entwickelten Steuerungskonzepts nicht auf sozialpolitische Fragestellungen beschränkt, sondern sollte – mit den notwendigen Anpassungen – auf andere Politikfelder übertragbar sein.

2) die Unterschiede der Länder in den drei Politikfeldern systematisch erfassen: In einem Untersuchungsfeld, das bisher auf der wissenschaftlichen Landkarte einen weißen Fleck darstellt, stellt bereits die systematische Beleuchtung und Darstellung des vorher Unbekannten einen Wert an sich dar. Dies gilt umso mehr, wenn man die gesellschaftspolitische Relevanz der drei untersuchten Politikfelder berücksichtigt. Der Ausbau der Kindertagesbetreuung, die Sicherung einer bedarfsgerechten Krankenhausversorgung sowie die Situation in den Pflegeeinrichtungen stehen im Zentrum der sozialpolitischen Debatten der vergangenen Dekade. In allen Fällen kommt den Ländern eine wichtige Rolle zu. Die fehlende wissenschaftliche Beschäftigung mit diesen Fragestellungen steht im merkwürdigen Widerspruch zu ihrer hohen gesellschaftspolitischen Relevanz.

Über den beobachteten Zeitraum entstand in den drei Politikfeldern infolge bundesgesetzlicher Vorgaben eine hohe Dynamik. Inwiefern die Länder auf diese Herausforderungen reagiert haben, ob sich eine Konvergenz in der Steuerung beobachten lässt, oder ob sich bestehende Unterschiede verfestigen – dies sind alles politikwissenschaftlich relevante Fragen, die nur mithilfe einer Längsschnittanalyse beantwortet werden können.

Die vorliegende Arbeit möchte diese große Forschungslücke schließen. Es geht ihr dabei nicht um eine rein deskriptive Darstellung der Steuerung durch die Länder, sondern um einen systematischen Vergleich im Längsund Querschnitt. In Ermangelung bestehender wissenschaftlicher Studien zu diesem Thema greift die Arbeit fast ausschließlich auf Primärquellen zurück. Es wurden die Gesetzesund Verordnungsblätter, Amtsbzw. Ministerialblätter, Gesetzentwürfe, Kleinen und Großen Anfragen, Plenardebatten, Haushaltspläne und -rechnungen sowie zur Verfügung stehende Statistiken für die 16 Länder zu den drei Politikfeldern über die letzten 23 Jahre gesichtet und ausgewertet. Die Strukturierung einer solchen Flut an Informationen und ihre Reduktion auf wissenschaftlich relevante und verwertbare Aussagen stellt sicherlich – zumindest gemessen an ihrem Arbeitsaufwand – den bedeutendsten Ertrag der Arbeit dar. In dieser Hinsicht leistet die vorliegende Arbeit Grundlagenforschung in einem bislang weitgehend unterforschten Feld.

3) zu einem besseren Verständnis der Politikgestaltung auf Länderebene und der Gründe für die Unterschiede zwischen den Ländern beitragen: Wie in Kapitel 1.2.3 dargelegt, befindet sich die Forschung zu den theoretischen Zusammenhängen der Politikgestaltung auf Länderebene noch in ihren Anfängen. Die vorliegende Arbeit möchte diese Forschung durch eine Analyse der Politikgestaltungsprozesse in den drei Politikfeldern vertiefen.

Der Anspruch der Arbeit ist es dabei vor allem, zu einem besseren Verständnis der Politikgestaltung in den Ländern beizutragen und auf diese Weise die Gründe für die Unterschiede zwischen den Ländern zu plausibilisieren. Dabei löst sich die Arbeit dezidiert von One-size-fits-all-Erklärungen und entwirft unterschiedliche, kontextabhängige Reformszenarien. Anhand von Dokumentenanalysen und Experteninterviews sollen diese theoretischen Vorüberlegungen überprüft werden.

In der Verfolgung der dargelegten Fragestelllungen setzt die Arbeit notwendiger Weise bestimmte Schwerpunkte, die gleichzeitig bedeuten, dass andere Aspekte keine Berücksichtigung finden. So wird die Angebotssteuerung der Länder in dieser Arbeit ausschließlich als abhängige Variable betrachtet. Das Erkenntnisinteresse richtet sich auf die Unterschiede in der Steuerung und die Gründe hierfür. Aussagen über die Wirksamkeit und Effekte der Steuerungsformen sind damit nicht verbunden. Zudem wird in der Arbeit allein die Steuerungsintention der Länder, die in den landesrechtlichen Vorgaben formuliert ist, erfasst. Inwiefern diese Vorgaben von den Akteuren auch tatsächlich umgesetzt werden, wird nicht näher untersucht.

Die Politik der Länder in den drei Bereichen ist selbstverständlich nicht allein auf die Gewährleistung eines bedarfsgerechten Angebots beschränkt. So spielen im Bereich der Kindertagesstätten zahlreiche andere Themen wie z.B. Bildungsaspekte, Inklusion, Übergang zwischen Kindergarten und Schule oder Sprachförderung eine wichtige Rolle. In der Krankenhauspolitik sind auch die Vernetzung der ambulanten und stationären Versorgung, die Notfallversorgung, die Ausbildungsstätten und Qualitätskriterien von zentraler Bedeutung. Im Pflegebereich umfassen die Aktivitäten der Länder z.B. auch den ambulanten und teilstationären Sektor, das ehrenamtliche Engagement und die Vernetzung der Pflegestrukturen. Durch den Fokus auf die Angebotssteuerung werden alle diese wichtigen Themen nicht erfasst.

1.4 Gang der Untersuchung

Die Arbeit widmet sich zwei aufeinander aufbauenden Fragen. Die Erklärung der Vielfalt zwischen den Ländern kann erst unternommen werden, wenn die Unterschiede bereits bekannt sind. Aus diesem Grund gliedert sich die Arbeit entlang der beiden Forschungsfragen in zwei Teile. Im ersten Teil der Arbeit werden die Unterschiede zwischen den Ländern systematisch erfasst. An diese Ergebnisse schließt der zweite Teil an, in dem untersucht wird, wie diese Unterschiede erklärt werden können. Damit entspricht der Aufbau der Arbeit sowohl dem Vorgehen im Forschungsprozess als auch der logischen Struktur der Erzählung. Dieser Aufbau hat zur Folge, dass jeder Teil für sich eine in sich geschlossene Analyse enthält, die sowohl aus den theoretischen Vorüberlegungen, einem eigenem Methodenteil sowie der empirischen Betrachtung besteht.

Der erste Teil der Arbeit beginnt mit der Entwicklung eines zeitgemäßen Steuerungsbegriffs in Kapitel 2, der es erlaubt, verschiedene Steuerungsformen analytisch zu erfassen. Auf dieser Basis werden in Kapitel 3 die Operationalisierung dieses Steuerungsbegriffes und das methodische Vorgehen bei der Messung und Typenbildung vorgestellt. Nach einer kurzen kompetenzrechtlichen Verortung der Sozialpolitik der Länder (Kapitel 4), erfolgt in den Kapiteln 5 bis 7 die Untersuchung der Steuerungsformen in den Ländern in den Bereichen der Kindertagesstätten, Krankenhäuser und stationären Pflegeeinrichtungen.

Zu Beginn des zweiten Teils der Arbeit werden zunächst in Kapitel 8 die Annahmen bestehender theoretischer Erklärungsansätze dargelegt, die für die Analyse auf Länderebene und von Steuerungsfragen angepasst werden und in der Formulierung von unterschiedlichen Reformszenarien münden. Nachdem in Kapitel 9 das methodische Vorgehen erläutert wurde, wird in Kapitel 10 eine theoriegeleitete Erklärung anhand von länderübergreifenden Beobachtungen und ausgewählter Einzelfallstudien vorgenommen.

In dem abschließenden Fazit werden die zentralen Befunde der Arbeit zusammengefasst werden.

Abbildung 1: Gang der Untersuchung


 
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