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TEIL I UNTERSCHIEDE DER LÄNDER IN DER ANGEBOTSSTEUERUNG

2 Entwicklung des analytischen Rahmens

Ziel des folgenden Kapitels ist es, einen zeitgemäßen Steuerungsbegriff zu entwickeln, mit dem die unterschiedlichen Steuerungspraktiken analytisch erfasst werden können. Dabei gilt es zunächst den Steuerungsbegriff als eigenständiges und notwendiges Analysekonzept von dem omnipräsenten Governance-Begriff abzugrenzen. Dies ist nicht ganz einfach, denn die einschlägige Forschungsliteratur kennt inzwischen eine kaum noch zu überblickende Vielzahl an unterschiedlichen Bedeutungen von Governance. Obwohl dem Konzept ein gewisser Begriffskern zugeschrieben werden kann (Fokus auf Handlungskoordination bei zentraler Bedeutung nichtstaatlicher Akteure), ist die Bandbreite der Verwendung so weit, dass auch sich widersprechende Bedeutungen unter dem gemeinsamen Dach firmieren. Levi-Faur (2012: 3) weist auf das Paradox hin, dass es zum guten Ton der GovernanceForschung gehöre, sich über die Vielzahl der Bedeutungen zu beschweren, aber gleichzeitig selbst den Begriff in kreativer Weise zu verwenden. Diese Offenheit des Begriffs hat sicherlich nicht unwesentlich zu seiner Popularität beigetragen. Auf der anderen Seite birgt diese Unschärfe aber zugleich das Risiko, dass auch Phänomene und Konzepte unter dem Governance-Begriff gehandelt werden, die mit diesem nur wenig gemein haben.

Das Ziel, diese Konfusion zu bereinigen und zu einer einheitlichen, positiv formulierten Begriffsdefinition zu kommen, ist angesichts der gewollten Offenheit des Begriffs zum Scheitern verurteilt. Eine nicht ganz so ambitionierte, dafür aber gangbare Strategie stellt die Klassifizierung der unterschiedlichen Ansätze dar (vgl. Levi-Faur 2012; Benz/Dose 2010; Benz et al. 2007; Blumenthal 2005; Pierre/Peters 2000). Die sicherlich am weitesten verbreitete – und auch in dieser Arbeit gebrauchte – Verwendung des Begriffs stellt die Betrachtung von Governance als Struktur dar. Der Fokus dieses Ansatzes liegt auf den Regelungsstrukturen und deren Wirkung auf das Handeln der Akteure. Der große Vorteil dieses Verständnisses liegt darin, dass es sich klar von dem Steuerungsbegriff abgrenzen lässt. Im Gegensatz dazu wird in Governance alternativ auch häufig eine „intelligente Weiterentwicklung von Steuerung“ gesehen (Grande 2012: 580). Entsprechende Ansätze betrachten Governance als Prozess und nehmen staatliche Steuerung sowie die Interaktion zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren bei der Verfolgung kollektiver Ziele in den Fokus. Steuerung und Governance können in diesem Verständnis als entgegengesetzte Pole eines Kontinuums betrachtet werden: Einseitige Gesellschaftssteuerung durch den starken Staat auf der einen Seite, eigenständige Netzwerksteuerung unter Ausschluss des Staates auf der anderen (Jordan et al. 2005: 480). Die Abgrenzung zum Steuerungsbegriff ist in vielen Fällen schwierig: Wie viel Einfluss staatlicher Akteure verträgt Governance? Oder anders gefragt: Wo hört Steuerung auf und wo fängt Governance an?

Eine saubere Unterscheidung wird zumeist nicht vorgenommen. Kritisch sind dabei vor allem die Governance-Ansätze zu bewerten, bei denen es im Kern weiterhin primär um politische Steuerung, wenn auch unter Beteiligung nichtstaatlicher Akteure geht. Eine solche Begriffsverwendung ist insbesondere in der englischsprachigen Literatur gängig (Grande 2012: 580). Der Begriff der politischen Steuerung entsprach im englischen Wissenschaftsdiskurs ursprünglich weitestgehend dem Begriff der Governance (Mayntz 2009a: 13; Stoker 1998: 17; vgl. auch Lynn 2012: 49). Die Perspektive, die dann unter dem Begriff Governance Eingang in die deutschsprachige Forschungsliteratur erhielt, wurde im Englischen – da der Governance-Begriff schon besetzt war – zunächst als new governance oder new modes of governance bezeichnet. Inzwischen ist jedoch zumeist lediglich von Governance die Rede, unter dessen Dach ganz unterschiedliche Bedeutungen Platz gefunden haben, u.a. die Äquivalente zu den deutschen Begriffen Steuerung und Governance. Ansätze, die dem deutschen Steuerungsbegriff entsprechen, werden dabei manchmal als old governance (Peters 2000) bzw. als state-centric (Pierre 2000: 3; Pierre/Peters 2000, 2005) präzisiert. Nach diesem Verständnis ist und bleibt der Staat der zentrale Akteur bei der Gestaltung gesellschaftlicher Realität, auch wenn er dabei auf die Mitwirkung anderer, nichtstaatlicher Akteure angewiesen ist. Insofern sollte der Fokus der Analyse primär auf der Rolle des Staates liegen (Pierre/Peters 2000: 12).

Es erscheint durchaus problematisch, dass im Englischen begrifflich nicht zwischen der Steuerungsund Governance-Perspektive unterschieden werden kann. Noch problematischer wird es jedoch, wenn die Vermischung dieser zwei Konzepte auch in den deutschen Wissenschaftsdiskurs importiert wird, obwohl dieser die begriffliche Unterscheidung sehr wohl kennt. So vertritt von Blumenthal (2005: 1170) die Auffassung, dass „Pierre und Peters gezeigt [haben], dass sich Governance auch als staatszentriertes Konzept verwenden lässt“. Bei genauem Hinsehen hat deren Perspektive allerdings nicht viel mit dem deutschen Governance-Begriff zu tun. Was die beiden Autoren stattdessen gezeigt haben, ist die bestehende Gültigkeit und Relevanz des Steuerungsbegriffs. Für die deutschsprachige Forschung erscheint es ratsam, diese Erkenntnisse in den Steuerungsbegriff aufzunehmen, anstatt zwanghaft zu versuchen, Fragen nach politischer Steuerung im Gewand des trendigen Governance-Diskurses zu präsentieren. Zwar ließe sich auf der einen Seite fragen, wie sinnvoll es für die deutsche Politikwissenschaft ist, sich vom internationalen Diskurs loszusagen und eigene Wege zu gehen. Demgegenüber muss auf der anderen Seite aber die Gegenfrage erlaubt sein, wie sinnvoll es ist, sich einem internationalen Diskurs anzuschließen, über den zurecht beklagt wird, dass er von einem Governance-Verständnis ausgehe, das zu viele Bedeutungen habe, um anwendbar zu sein (Peters 2012: 19; Rhodes 1997: 15).

In dieser Arbeit wird daher die Position vertreten, dass Governance und Steuerung als unterschiedliche Konzepte behandelt werden sollten, um ihr analytisches Potential ausschöpfen zu können (vgl. Grande 2012: 581).

 
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