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2.3.1.1 Hierarchie

Der Governance-Modus der Hierarchie basiert auf dem Steuerungsmechanismus Befehl. Diese Regelungsform setzt ein „institutionalisierte[s] Über-/Unterordnungsverhältnis“ (Börzel 2008: 120-121) zwischen einem Steuerungssubjekt und den Steuerungsobjekten voraus. In einer solchen autoritativen Beziehung werden die Adressaten dazu verpflichtet, ihre Handlungsweisen an die Vorstellungen des Regelsetzers anzupassen. Sie sind somit nicht frei in ihren Entscheidungen. Eine NichtBefolgung der Vorschriften zieht zumeist Strafen nach sich. Insofern setzt die Regelungsform der Hierarchie auf eine Verhaltensanpassung der Akteure durch die Androhung von Zwang (Braun/Giraud 2003: 153). Das angestrebte Ergebnis des gemeinschaftlichen Handelns der Akteure wird im Vorfeld von der Steuerungsinstanz ebenso festgelegt wie das genaue Vorgehen. Es handelt sich folglich um eine ex ante Koordination (Jessop 2011: 112).

Das zentrale Steuerungsinstrument der Hierarchie ist die Regulierung. Regulierung umfasst die Beeinflussung der Adressaten durch staatliche Akteure mittels verbindlicher Rechtsvorschriften, wie z.B. Gesetzen, Erlassen, Verordnungen usw. (Döhler 2011: 531; Braun/Giraud 2003: 153; Vedung 1998: 31). Die aufgestellten Regeln definieren erlaubte und verbotene bzw. auch verlangte Aktivitäten sowie die damit einhergehenden Strafen (May 2002: 157-158). In der englischsprachigen Literatur wird dieser Instrumententyp häufig als „command and control“ bezeichnet. Diese Bezeichnung weist auf die Tatsache hin, dass zusätzlich zu der Verabschiedung von Vorschriften (command) auch regelmäßige deren Einhaltung überprüft werden muss (control) (Howlett 2010: 84).

In Bezug auf die Steuerungsperspektive bedeutet dies, dass der Staat wesentliche Entscheidungen selbst trifft.

2.3.1.2 Markt

Der Governance-Modus Markt setzt auf den Wettbewerb als Koordinationsmechanismus. Die Entscheidungsfindung passiert spontan und dezentral beim Aufeinandertreffen von Anbietern und Nachfragern auf Märkten. Die Akteure werden nicht von einer zentralen Steuerungsinstanz gelenkt, sondern durch die „unsichtbare Hand des Marktes“ (Smith 1991: 351). Frei nach Adam Smith (1991: 20): Nicht vom Wohlwollen des Pflegedienst-, Krankenhausoder Kindertagesstättenbetreibers erwarten wir unsere Betreuung, sondern von ihrer Bedachtnahme auf ihr eigenes Interesse. Akteure streben nach ihrem Eigennutz und reagieren auf ökonomische Anreize. Dort, wo sich mit der Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen Gewinne erzielen lassen, d.h. wo eine effektive Nachfrage besteht, würden diese auch angeboten. Der Markt sorge somit für eine optimale Verteilung knapper Ressourcen, da sich Investitionen in Bereichen mit geringer Nachfrage nicht rentierten und der Wettbewerb die Produzenten zu Kosteneffizienz anhalte. Das Ergebnis des Marktaustausches ist im Vorfeld nicht bekannt, sondern ergibt sich durch das Zusammentreffen von Anbietern und Nachfragern auf Märkten. Die Handlungskoordination erfolgt ex post.

In Bezug auf die Steuerungsperspektive bedeutet dies, dass der Staat wesentliche Entscheidungen den Marktakteuren überlässt. Entscheidend ist hierbei der instrumentelle Charakter des Wettbewerbs.

Das Konzept instrumentellen Wettbewerbs sieht im Wettbewerb ein hoheitliches Steuerungsmittel. Im Unterschied zum Konzept optimierten Wettbewerbs ist der Wettbewerb nicht Schutzgegenstand, sondern Handlungsinstrument der Verwaltung: Die Verwaltung veranstaltet Wettbewerb, um einen Erfolg zu erzielen, der dem Gemeinwohl dient. Dabei kann der Staat die Intensität des Wettbewerbs durch die rechtliche Ausgestaltung der konkreten Wettbewerbsstruktur steuern, die maßgeblich durch den Wettbewerbsgegenstand, die Motivation der Wettbewerber und die anvisierten Gemeinwohlziele bestimmt wird (Kersten 2010: 308-309).

Der Markt ist letztendlich eine staatliche Veranstaltung. Daher wird in diesem Zusammenhang auch von „internen Märkten“ (Taylor-Gooby 1998: 213-214) oder

„Quasi-Märkten“ gesprochen (Glennerster/Le Grand 1995). Um die Ergebnisoffenheit des Marktes mit der Orientierung am Gemeinwohl in Einklang zu bringen, müssen verschiedene Voraussetzungen erfüllt sein. In Bezug auf Wohlfahrtsmärkte, d.h. die Erlangung von „welfare ends through market means“ (Taylor-Gooby et al. 2004: 573), lassen sich drei Kriterien ausmachen (Blank 2011: 13).

Zum einen muss gewährleistet sein, dass der Zugang zu sozialen Leistungen allen Nutzern unabhängig von ihrer Finanzkraft offensteht. Eine Kostenübernahme durch den Staat ist somit oftmals zwingend erforderlich. Dies hat jedoch Konsequenzen für den Charakter des Wettbewerbs. Zentrales Merkmal freier Märkte ist ein flexibler Preis, der Angebot und Nachfrage in Einklang bringen soll. Da die Kosten jedoch entweder vollständig oder zum überwiegenden Teil staatlich finanziert werden, kommt dem Preis auf Wohlfahrtsmärkten nur eine untergeordnete Rolle zu. Der Wettbewerb zwischen den Anbietern auf Wohlfahrtsmärkten findet daher in der Regel nicht über den Preis, sondern über die Qualität statt. Die Qualität von Leistungen ist für die Nutzerinnen und Nutzern im Vorfeld aber nur sehr schwer einzuschätzen. Damit der Qualitätswettbewerb funktionieren kann, muss der Staat daher, zweitens, für ein hohes Maß an Transparenz sorgen und sicherstellen, dass den Nutzerinnen und Nutzern bei ihrer Entscheidung die notwendigen Informationen zur Verfügung stehen. Wenn auch Unterschiede in der Qualität der Leistungen in diesem System vorgesehen sind, so muss drittens gewährleistet sein, dass alle Angebote gewisse Mindeststandards erfüllen. Wohlfahrtsmärkte sind ohne staatliche Regulation nur schwerlich vorstellbar (Berner 2008: 392; Nullmeier 2001: 647).

Zusammengenommen zeigen diese Ausführungen, dass sich interne Märkte als staatliches Steuerungsinstrument von freien Märkten unterscheiden. In diesem Zusammenhang spricht Zacher (2005) von einer „Marktillusion in der Sozialwirtschaft“, da hier kaum echte Marktbedingungen herrschten.

 
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