Netzwerk

Bei der Regelungsstruktur Netzwerk erfolgt die Handlungskoordination durch Verhandlung von eigenständigen, aber voneinander abhängigen Akteuren. In dem Wissen, dass sie aufeinander angewiesen sind, unterwerfen sich Akteure einer untereinander ausgehandelten Selbstregulierung. Dabei ist es für den Netzwerkcharakter unerheblich, ob zwischen den Akteuren eine Machtasymmetrie herrscht, solange jeder Akteur seine Zustimmung zu dem Verhandlungsergebnis aus freien Stücken gibt. Die Beziehung zwischen den Akteuren ist daher als horizontal anzusehen (Torfing 2012: 102). Es sind unterschiedliche Grade der Institutionalisierung möglich, von ad hoc und/oder informellen Verhandlungen bis hin zu regelmäßigen, institutionalisierten Treffen. Die Umsetzung der getroffenen Vereinbarung erfolgt aufgrund der Selbstbindung der Akteure, die sie im Rahmen der Absprachen eingegangen sind. Netzwerke basieren in erster Linie auf Vertrauen, das durch eine Nichteinhaltung der Absprachen schwer beschädigt werden und eine weitere Kooperation in der Zukunft ausschließen würde. Insofern haben die Akteure ein genuines Interesse ihre eingegangenen Verpflichtungen zu erfüllen. Oftmals werden die Vereinbarungen der Verhandlungen auch vertraglich festgehalten.

In Bezug auf die Steuerungsperspektive bedeutet dies, dass der Staat die Entscheidungsbefugnis an Netzwerke überträgt. Die Rolle des Staates ist dabei wichtig. So kann der Staat häufig die Teilnehmer sowie die Regeln von institutionalisierten Netzwerken festlegen (Torfing 2012: 108; Salamon 2002: 13). Zudem ist eine Selbstregulierung der Akteure nur in den Bereichen möglich, die der Staat nicht bereits durch eigene Vorgaben geregelt hat. Auf diese Weise hängt der Kompetenzbereich eines Netzwerkes immer auch von einer staatlichen Anerkennung ab, die er jederzeit wieder entziehen kann. Netzwerke operieren daher im „Schatten der Hierarchie“ und müssen mit staatlicher Intervention rechnen, wenn die Ergebnisse nicht den staatlichen Vorstellungen entsprechen (Scharpf 1994a: 37).

Delegation

Aus einer Steuerungsperspektive müssen diese drei Regelungsstrukturen um eine weitere Steuerungsform ergänzt werden. Der Staat kann nicht nur Entscheidungen selbst treffen (Hierarchie), den Marktakteuren überlassen (Markt) oder die Entscheidungskompetenz an Netzwerke abtreten (Netzwerk), sondern auch die Entscheidungsbefugnis an einzelne Akteure delegieren. Unter Delegation fallen Regelungen, in denen „rule-making powers that are not constitutionally assigned to a body other than the legislature are in fact being exercised by such a body, this can be regarded as a delegation of legislative powers” (Salzberger 1993: 359). Dabei ist es zunächst einmal unerheblich, ob der Delegierte die Exekutive, eine spezielle Körperschaft, eine lokale Ebene oder eine internationale Organisation ist (Voigt/Salzberger 2002: 291-292). Die Übertragung der Regelungskompetenz kann graduell erfolgen und in ihrem Umfang zwischen keiner Delegation und voller Delegation liegen. Für den letzten Fall der vollständigen Delegation führt Majone (2001: 112-113) das Bild des Treuhänders ein. Obwohl der Delegation als Koordinationsform in der Praxis eine wichtige Bedeutung zukommt, ist sie in der wissenschaftlichen Forschung auffallend unberücksichtigt geblieben (Braun 2002: 94).

Auf den ersten Blick mag es verwunderlich erscheinen, warum auch Fälle, in denen der Staat seinen eigenen Einfluss zugunsten anderer aufgibt, als Steuerung charakterisiert werden. Führen solche Regelungen nicht gerade – und hier sind wir bei der Kritik durch die Governance-Forschung – zu einem Verlust an Steuerungsfähigkeit des Staates? Eine solche Sichtweise ignoriert, dass es sich bei der Abgabe von Kompetenzen in der Regel um eine bewusste Entscheidung des Staates handelt, die er in der Überzeugung trifft, auf diese Weise seine Steuerungsziele besser erreichen zu können. Die Entscheidung zugunsten von Marktprozessen ist oftmals mit der Hoffnung verbunden, die eigenen Ziele unbürokratisch und kosteneffizient zu erreichen. Dem Abtreten der Entscheidungsbefugnis an Netzwerke liegt häufig der Gedanke zugrunde, das Insiderwissen der beteiligten Akteure einbinden zu können und die Akzeptanz für Entscheidung unter den Betroffenen zu erhöhen. Die Delegation kann schließlich z.B. durch die Einsicht motiviert sein, dass eine untere staatliche Ebene bessere Einblicke in die lokalen Problemlagen hat und daher das Problem zielgerichteter angehen kann. Oder sie wird im Sinne der Blame Avoidance eingesetzt, um anderen Akteuren unpopuläre Entscheidungen zu überlassen (Pal/Weaver 2003). Dabei ist es keineswegs so, dass der Staat durch eine dieser Entscheidungen seinen Einfluss dauerhaft einbüßt. Sollten sich seine Hoffnungen in Bezug auf die Zielerreichung nicht realisieren, ist er jederzeit in der Lage, sich die notwendige Entscheidungskompetenz wieder zurückzuholen. Anstatt den Staat durch einen Verlust seines Entscheidungsmonopols zu schwächen, können diese indirekten Steuerungsformen vielmehr dazu beitragen, dass der Staat durch bessere und anerkanntere Maßnahmen gestärkt wird. Diese Einsicht ist zentraler Bestandteil des skizzierten Steuerungsverständnisses.

Abbildung 2 veranschaulicht das analytische Steuerungskonzept, das auf Grundlage dieses zeitgemäßen Steuerungsbegriffs entwickelt wurde, anhand des konkreten Falls der Landessteuerung in Bezug auf die sozialpolitische Infrastrukturförderung. Es klassifiziert die Instrumente des Staates danach, in welchem Grad den unterschiedlichen Akteuren die Entscheidungsbefugnis bezüglich der zu regelnden Sachverhalte zugewiesen wird. Staatliche Steuerung erfolgt dabei häufig nicht nur unter Rückgriff auf eine der Regelungsstrukturen, sondern stellt zumeist eine Kombination dar (Thompson et al. 1991: 16-17).

Abbildung 2: Analytisches Steuerungskonzept