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4 Sozialpolitische Kompetenzen der Länder

4.1 Föderalismus und Sozialpolitik

Das deutsche Grundgesetz nennt das Sozialstaatsprinzip sowie die föderale Struktur in einem Atemzug („sozialer Bundesstaat“, Art. 20). Obgleich die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes darauf hindeutet, dass diese Formulierung eher aus sprachlichen denn aus normativen Gründen gewählt wurde [1] (Schieren 2008a: 217), lässt sich in ihr doch eine grundlegende Orientierung der Sozialstaatsorganisation erkennen. Die Sicherstellung des „Sozialen“ wurde nicht allein dem Zentralstaat anvertraut, sondern obliegt dem Bundesstaat als Ganzem, d.h. dem Zentralstaat, den Gliedstaaten und der Gesamtheit von Zentralstaat und Gliedstaaten (Zacher 2004: 720; Münch 1997: 94). Diese Interpretation wird gestützt durch das Homogenitätsprinzip nach Art. 28 GG, das vorschreibt, dass die Länder entlang den „Grundsätzen des […] sozialen Rechtsstaates“ organisiert sein müssen, sowie durch die Aufnahme der sozialpolitischen Kompetenzen in den Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7, 12, 13 und 19a GG). Bund und Länder waren somit prinzipiell gleichermaßen für die soziale Sicherheit der Bevölkerung verantwortlich und die konkrete Aufgabenverteilung sollte und musste das Ergebnis des politischen Prozesses sein.

Betrachtet man die Entwicklungen der vergangenen Dekaden, so wurde diese vermeintliche Offenheit dazu genutzt, die Aufteilung der sozialpolitischen Kompetenzen einseitig zugunsten des Bundes zu regeln. Die generelle Tendenz der Konzentration der Kompetenzen in der Hand des Bundes, die Konrad Hesse (1962) bereits 1962 von einem „unitarischen Bundesstaat“ sprechen ließ, findet in der Sozialpolitik eine nochmals gesteigerte Ausprägung. So urteilen Beobachter, dass das „Prinzip des ‚sozialen Bundesstaates' […] in der Verfassungswirklichkeit immer mehr zu einem Prinzip der ‚sozialen Zentralstaatlichkeit' umgeschlagen“ sei (Scholz 2005: 14, Hervorhebungen im Original). „Der Bund ist in der Sozialpolitik übermächtig“, sodass aus der Perspektive der Sozialpolitik „nicht einmal von einem amputierten Föderalismus gesprochen werden“ könne (Schieren 2008a: 240-241).

Ausgehend von diesen Einschätzungen haben einige Autoren die Offenheit des Grundgesetzes in Abrede gestellt. Vielmehr sei die Unitarisierung der Sozialpolitik bereits von Beginn an vorherbestimmt und auch im Grundgesetz angelegt gewesen (Schieren 2010: 264, 2008b: 218-219). Eine solche deterministische Interpretation, die Geschichte vom Ergebnis her erklärt, wird der Vielschichtigkeit der Entwicklung nicht gerecht. Es lassen sich mehrere Faktoren ausmachen, die in ihrem Zusammenspiel zu dem Prozess der Unitarisierung beigetragen haben.

Genereller Widerspruch zwischen Sozialund Föderalstaat. Ein wesentlicher Faktor, der einer föderalen Ausgestaltung des Sozialstaates entgegenstand, ist der tendenzielle Widerspruch zwischen den Zielen des Sozialund des Föderalstaates (Margedant 2006a; Münch 1997: 30). Während der Sozialstaat in seiner inneren Logik dem Ziel der Gleichheit verpflichtet ist, versucht der Bundesstaat föderale Vielfalt zu bewahren. Eine föderale Organisation der sozialpolitischen Bereiche würde unweigerlich zu unterschiedlichen Niveaus der sozialen Sicherung und unterschiedlichen Kostenbelastungen der Bürgerinnen und Bürger führen. Das Ausmaß der Absicherung gegen die persönlichen Lebensrisiken, die Kernaufgabe des Wohlfahrtsstaates, würde somit wesentlich von dem eigenen Wohnort abhängen; Solidarität wäre regional begrenzt. Im Gegensatz dazu würde eine bundeseinheitliche Lösung allen Bundesbürgerinnen und -bürgern die gleichen sozialen Rechte zugestehen. Eine nach Ländern differierende Ausgestaltung der sozialen Sicherung, die den regionalen Besonderheiten und Gestaltungsinteressen entspräche, ist bei einem solchen System ausgeschlossen. Zudem müsste ein solches System durch interregionale Ausgleichszahlungen finanziert werden, insbesondere wenn sich die Länder in ihrer Wirtschaftskraft stark unterscheiden. Wirtschaftsstarke Länder, die aufgrund höherer Beschäftigungsraten mehr Einnahmen und weniger Ausgaben in der Sozialpolitik aufweisen, finanzieren auf diese Weise die soziale Absicherung in wirtschaftsschwachen Ländern. Kritiker monieren, dass ein solches System Fehlanreize in der Wirtschaftspolitik setze. Weder könne eine erfolgreiche Wirtschaftspolitik auf Landesebene in regional besseren Sozialleistungen oder niedrigen Sozialabgaben resultieren, noch würden Fehler in der Wirtschaftspolitik die Sozialleistungen regional verringern oder die Sozialabgaben erhöhen. Die Kosten für Sozialleistungen fielen nur in sehr begrenztem Maße beim Verursacher an. Die föderale Vielfalt würde somit einer „unproduktiven zentralistischen Nivellierung geopfert“ (Blumenwitz 1998: 51). Dieses Spannungsfeld zwischen den beiden Verfassungsprinzipien Sozialstaat und Bundesstaat erfordert letztendlich eine politische Prioritätensetzung in Hinblick auf das Gewicht, das dem Ziel des sozialen Ausgleiches zu Lasten der föderalen Vielfalt beigemessen werden soll.

Im Rahmen des Grundgesetzes waren sowohl eine unitarische als auch eine föderale Organisation der sozialen Sicherungssysteme denkbar. Im Grundgesetz ist der Bereich der Sozialpolitik der konkurrierenden Gesetzgebung zugeordnet, sodass die Länder sozialpolitische Maßnahmen ergreifen können, „solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat“ (Art. 72 Abs. 1 GG n.F.). [2] Jedoch wurden im Grundgesetz besondere Bedingungen für dieses Vorzugsrecht des Bundes formuliert. Bis 1994 musste der Bund ein Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung geltend machen, das auftrete weil „die Wahrung der Rechtsoder Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus sie erfordert“ (Art. 72 Abs. 2 GG a.F., eigene Hervorhebung). [3]

Mit seiner Ermächtigung an den Bund, zur Wahrung einheitlicher Lebensverhältnisse gesetzgeberisch tätig zu werden, wurde der Art. 72 GG a.F. letztendlich aber zum „Einfallstor für die Aushöhlung der Länderkompetenzen“ (HohmannDennhardt 1996, zitiert in Schmalenbach 1998: 79). Die Formulierung „konkurrierende Gesetzgebung“ war hierbei lange Zeit irreführend, da Bund und Länder nicht im gleichberechtigten Wettbewerb um die Gesetzgebung standen, sondern die Länder nur dann zum Zuge kamen, wenn der Bund nicht aktiv wurde. Der Begriff „Vorranggesetzgebung“ hätte daher den Sachverhalt besser beschrieben (Gunlicks 2003: 57-58).

Der Trend zur Unitarisierung war dabei jedoch keineswegs zwingend. 1949 sahen Beobachter in Art. 72 Abs. 2 GG in erster Linie eine Norm, die ein Übergewicht des Bundes erschweren sollte, indem sie ein „unabweisbares Bedürfnis nach gesetzgeberischer Betätigung des Bundes“ erfordere (Schmalenbach 1998: 10). Dass es anders kam, ist daher vor allem im dogmatischen Umgang mit dieser Formulierung begründet (Münch 1997: 143-144). Diese Interpretation zugunsten bundeseinheitlicher Regelungen war durch das Grundgesetz gedeckt, wie das Bundesverfassungsgericht in mehreren Urteilen bestätigte. Die Entscheidung, ob ein Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung vorliege, sei nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts „eine Frage pflichtmäßigen Ermessens des Bundesgesetzgebers, die ihrer Natur nach nicht justitiabel und daher der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich entzogen ist“ (BVerfGE 2,213, Urteil vom 22. April 1953). Es obliege dem Bundesgesetzgeber, auf das ihm „erwünscht erscheinende Maß an Einheitlichkeit im Sozialleben hinzustreben“ (BVerfGE 13,230, Urteil vom

29. November 1961). Die Entscheidung, was unter „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ zu verstehen sei, war somit eine politische und keine juristische. Dies bedeutet im Umkehrschluss aber auch, dass auch ein geringeres Maß an sozialer Gleichheit im Rahmen größerer föderaler Vielfalt mit dem Grundgesetz vereinbar gewesen wäre. Die Notwendigkeit bundeseinheitlicher Regelungen lässt sich daher keineswegs zwingend aus Art. 72 GG ableiten. Erst im Zusammenspiel mit weiteren Faktoren lässt sich erklären, warum das Bundesstaatsprinzip zugunsten des Sozialstaatsprinzips in den Hintergrund trat.

Weiterführung von altem Reichsrecht. Während Art. 72 GG a.F. keine Vorentscheidung für die Gesetzgebungskompetenz in der Sozialpolitik zugunsten einer Ebene getroffen hatte, wurde diese Offenheit durch die Übergangsund Schlussbestimmungen des Grundgesetzes stark eingeschränkt. Artikel 125 verfügt für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, dass Rechtsbereiche, die bereits zonenoder reichseinheitlich geregelt waren, in die Zuständigkeit des Bundes fallen. Die Notwendigkeit einer Prüfung der Bedürfnisklausel nach Art. 72 GG wurde vom Bundesverfassungsgericht für diese Fälle verneint (Oeter 1998: 203). Für die Sozialpolitik hatte diese Bestimmung enorme Auswirkungen, da wesentliche Aspekte des Sozialrechts bereits seit dem Kaiserreich (Kranken-, Unfall-, Rentenversicherung) bzw. seit der Weimarer Republik (Arbeitslosenversicherung) zentralstaatlich geregelt waren. Zumindest in diesen Politikfeldern war den Ländern eine Kompetenzausübung von vornherein verwehrt. Die legislative Dominanz des Bundes wurde automatisch fortgeführt (Zacher 2004: 672; Münch 1997: 101).

Politische Kultur. Während zum einen bestehendes Recht bundeseinheitlich weitergeführt wurde, wurden zum anderen auch weitere Gesetzgebungskompetenzen auf Bundesebene angesiedelt. Die Unitarisierung entwuchs einer politischen Kultur, die seit Beginn der deutschen Nationalbewegung Anfang des 19. Jahrhunderts unitarisch geprägt war. Im Gegensatz zu anderen Föderalstaaten wie den USA, der Schweiz, Kanada oder Belgien war die föderale Struktur in Deutschland nicht zur Wahrung der regionalen Vielfalt gewählt worden, sondern als Instrument zur Verwirklichung eines deutschen Nationalstaates. Von Beginn an war das politische System daher als Exekutiv-Föderalismus mit unitarischen Tendenzen angelegt (Manow 2005: 236; Lehmbruch 2001: 79; Scharpf 1994b: 46). Insbesondere dem Bürgertum galt die deutsche „Kleinstaaterei“ als Ausdruck von Rückständigkeit und spätestens in der Weimarer Republik verfestigte sich das Ideal des dezentralisierten Einheitsstaates zum verfassungspolitischen Leitbild, das sich in einer zunehmenden Unitarisierung niederschlug (Lehmbruch 2001: 82, 93). Die Tradition dieser politischen Kultur des Unitarismus bestimmte auch die Verhandlungen im Parlamentarischen Rat, in dem die Befürworter eines dezidiert föderalen Staatsaufbaus in der Minderheit waren. Lediglich die Vorgaben und Interventionen der Alliierten standen dem Mehrheitswunsch nach einer stärkeren unitarischen Ausrichtung im Weg (Lehmbruch 2001: 98; Huhn 1992; Renzsch 1991: 60ff.). Angesichts dieser Entwicklungen verwundert es nicht, dass die politischen Akteure in der Folge die im Grundgesetz enthaltenen Möglichkeiten zur Unitarisierung fast vollständig ausnutzten. Mit der Finanzverfassungsreform von 1969 wurde das bereits im Grundgesetz angelegte System des Verbundföderalismus endgültig verwirklicht (Renzsch 1991: 283). Im Regierungsentwurf vom 30. April 1968 spiegelte sich deutlich die vorherrschende politische Kultur wider: „Kein moderner Bundesstaat, der ein sozialer Bundesstaat ist, kann sich auf Dauer einer weitgehenden Angleichung der Lebensverhältnisse entziehen“ (Margedant 2006b: 169). Insgesamt erscheint die Einschätzung durchaus angemessen, dass in Deutschland der „Föderalismus ohne Föderalisten“ auskommen muss (Zeller 1994).

Mangelnde Bereitschaft bei den Ländern. Einerseits kann die untergeordnete Rolle der Länder in der Sozialpolitik sicherlich auf die Aktivitäten des Bundes zurückgeführt werden, der von seinem Vorzugsrecht extensiv Gebrauch machte. Andererseits ergeht auch der Vorwurf in Richtung der Länder, an einer eigenständigen Sozialpolitik nicht sonderlich interessiert zu sein und dem Bund bereitwillig den Vortritt zu lassen (Schieren 2008a: 219; Münch 1997: 108). Exemplarisch für diese Haltung der Länder lässt sich auf die Verhandlungen im Rahmen der Föderalismusreform I verweisen, bei denen die Mehrheit der Länder eine Übernahme sozialpolitischer Kompetenzen abgelehnt hat (Schieren 2010: 282).

Der Hauptgrund für die mangelnde sozialpolitische Profilierung der Länder, die der Unitarisierung in diesem Bereich Vorschub leistete, ist allerdings nicht so sehr in der mangelnden Bereitschaft, sondern vor allem in der geringen Finanzausstattung der Länder zu sehen. Die Stellung der Länder im Finanzsystem des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik ist einer eigenständigen sozialpolitischen Gestaltung tendenziell abträglich. Auf der einen Seite verfügen die Länder nur sehr begrenzt über die Möglichkeit, eigene Steuern zu erheben oder zu erhöhen, da die Steuergesetzgebungskompetenz mit Ausnahme einiger vergleichsweise unbedeutender örtlicher Steuern vollständig beim Bund liegt (Art. 105 und 106 GG, vgl. Hildebrandt 2009: 24ff.; Renzsch 1991: 283). Auf der anderen Seite ist ein Großteil der Länderhaushalte bereits durch Ausführungsverpflichtungen gebunden, die ihnen vom Bund auferlegt sind. Erschwerend wirkt sich hier auch der hohe Schuldenstand vieler Länder aus (Gunlicks 2003: 220). In dieser mangelnden Flexibilität sowohl auf der Einnahmeals auch auf der Ausgabenseite kann ein Hauptgrund für die sozialpolitische Zurückhaltung der Länder gesehen werden (Schieren 2008a: 237-238). Die Möglichkeit des Bundes, einen Ausbau an sozialpolitischen Leistungen durch eine Erhöhung der Beitragssätze zu finanzieren, besteht für die Länder nicht.

  • [1] Die Formulierung „sozialer Bundesstaat“ wurde erst in der zweiten Lesung des Hauptausschusses vom 15. Dezember 1948 von Theodor Heuss vorgeschlagen, nachdem erste Vorschläge von einem „sozialen Rechtsstaat“, einer „sozialen Republik“ und einer „sozialen Bundesrepublik“ sprachen. In den Beratungen wurden weder die Bedeutung des Wortes „sozial“ noch die Stellung des Wortes im Satzgefüge thematisiert (Zacher 2004: 670–671).
  • [2] Die Formulierung in der alten Fassung des Grundgesetzes vor der Grundgesetzreform 1994 lautete: „solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrechte keinen Gebrauch macht.“
  • [3] Im Jahr 1994 einigten sich Bund und Länder auf eine Verfassungsreform, mit dem Ziel der Unitarisierung Einhalt zu gebieten. In der neuen Fassung des Grundgesetzes lautet die Formulierung des Art. 72 Abs. 2: „Der Bund hat in diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechtsoder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht“ (eigene Hervorhebungen). Im Zuge der Föderalismusreform I im Jahr 2006 wurden diese Anforderungen auf einen Teilbereich der Materie beschränkt.
 
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