Zur Bestimmung der Bundeskompetenz

Die Länderkompetenzen hängen zudem wesentlich von den Regelungen des Bundes in diesem Feld ab, da sie in ihrem Handeln grundsätzlich an bestehendes Bundesrecht gebunden sind (Art. 31 GG). Die Rolle des Bundes ist rechtlich umstritten. Das deutsche Grundgesetz verfügt in Art. 30 und Art. 70 Abs. 1, dass die Länder für die staatlichen Aufgaben zuständig sind, sofern das Grundgesetz keine andere Regelung trifft. Daraus folgt, dass der Bund allein in den Gebieten über eine Gesetzgebungskompetenz verfügt, die sich einem der in Art. 73 und 74 Grundgesetz aufgeführten Sachbereiche zuordnen lässt. Sollte der Bund einen Sachverhalt regeln wollen, so müsste er in einem ersten Schritt zunächst einmal seine Zuständigkeit nachweisen.

Die Schwierigkeit für den Bereich der Kindertageseinrichtungen liegt darin, dass er nicht einwandfrei einem bestehenden Sachgebiet zugeordnet werden kann. Versteht man die Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen in erster Linie bildungspolitisch, so würde die Frage in die Kulturhoheit der Länder fallen und eine Kompetenz des Bundes ausschließen. Die Gesetzgebungskompetenz läge in diesem Fall ausschließlich auf Landesebene. Eine entsprechende Grundgesetzauslegung wurde in einer Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs aus dem Jahr 1976 vorgenommen und wird in weiten Teilen des verfassungsrechtlichen Schrifttums geteilt (vgl. Voet 2011: 31-34; Schoch/Wieland 2004: 55; Isensee 1995).

Demgegenüber sehen andere Autoren in der Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen in erster Linie eine Aufgabe der öffentlichen Fürsorge. Bei einer solchen Interpretation fiele sie gemäß § 74 Abs. 7 GG in die konkurrierende Gesetzgebung und ließe ein Eingreifen des Bundesgesetzgebers unter Umständen zu. Befürworter einer solchen Auffassung argumentieren mit einer gewandelten, weit auszulegenden Bedeutung des Fürsorgebegriffs und berufen sich dabei auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. In einem Urteil zur Jugendhilfe aus dem Jahr 1967 hatte das Bundesverfassungsgericht die öffentliche Fürsorge nicht mehr von einem individuellen Bedürfnisfall abhängig gemacht, sondern auch präventive Leistungen miteinbezogen, die „eine spätere Gefährdung des Jugendlichen ausschließt und künftige Fürsorgemaßnahmen überflüssig macht“ (BVerfGE 22, 180, Urteil vom 18.07.1967; vgl. Bock-Pünder 1998: 189-193). In seinem zweiten Abtreibungsurteil von 1993 bestätigte das Gericht, dass der Begriff der öffentlichen Fürsorge „nicht eng auszulegen“ sei (Voet 2011: 28-30). In dem vorerst entscheidenden Urteil aus dem Jahr 1998 wies das Bundesverfassungsgericht dem Bund die Gesetzgebungskompetenz für den Kindertagesstättenbereich kraft Sachzusammenhang zu. Eine solche Regelung ist in Fällen erforderlich, „wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständlicherweise nicht geregelt werden kann, ohne dass zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt wird, wenn also ein Übergreifen in nicht zugewiesene Materien unerlässliche Voraussetzung für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung ausdrücklich zugewiesenen Materie ist“ (BVerfGE 3, 407, Urteil vom 16.06.1954). Die Betreuung in Kindertageseinrichtungen fällt gemäß der weiten Begriffsauslegung in den Bereich der öffentlichen Fürsorge, nicht allerdings die Bildungsfunktion der Tageseinrichtungen. Entscheidend sei daher, welche Funktion überwiege:

Die fürsorgerischen und bildungsbezogenen Aufgaben des Kindergartens sind untrennbar miteinander verbunden. Eine Aufspaltung der Gesetzgebungskompetenz anhand dieser Aspekte kommt aus sachlichen Gründen nicht in Betracht. […] Der Schwerpunkt des Kindergartenwesens, von dem in einem solchen Fall die Bestimmung der Gesetzgebungskompetenz abhängt […], ist nach wie vor eine fürsorgende Betreuung mit dem Ziel einer Förderung sozialer Verhaltensweisen und damit präventiver Konfliktvermeidung. Der vorschulische Bildungsauftrag steht hinter dieser dem Bereich der öffentlichen Fürsorge zuzuordnenden Aufgabe zurück. Eine einheitliche Zuordnung zum Bereich der öffentlichen Fürsorge im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG ist daher zu bejahen (BVerfG, 1 BvR 178/97 vom 10.3.1998).

Die Urteilsbegründung macht jedoch auch deutlich, dass die Auslegung der Kompetenzverteilung Änderungen erfahren könnte. Da die Gesetzgebungskompetenz gemäß dem Schwerpunkt des Kindergartenwesens entschieden wird, dürfte diese bei einem weiteren Ausbau der Bildungsfunktion der Tageseinrichtungen eher dem Landesrecht zuzuordnen sein (Zierau 2013: 38-39; Fischer 2011: 194; Mrozynski 2009: 170). Bei der Beurteilung muss jedoch der andersgeartete Bildungscharakter der Kindertageseinrichtung im Vergleich zum schulischen Bildungsbegriff berücksichtigt werden (Hoffmann 2006: 439; Meysen 2005: 359; Bock-Pünder 1998: 184).

Die Zugehörigkeit des Sachbereichs zur konkurrierenden Gesetzgebung bringt allerdings nicht automatisch eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes mit sich. So gehört die öffentliche Fürsorge zu den Gebieten, die nach Art. 72 Abs. 2 GG die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung voraussetzen. Vor der Grundgesetzänderung 1994 wurde hier lediglich nach einem Bedürfnis verlangt, das in der Praxis dem Bundeseinfluss keine Schranke bot. Doch mit der neuen Regelung und der strengeren Rechtsprechung durch das Bundesverfassungsgericht sind dem Bund engere Grenzen gesetzt. Er muss nun entweder nachweisen, dass es sich bei seinen Reformen lediglich um eine Konkretisierung von bereits bestehenden Gesetzen handelt, die auf Grund des Art. 72 Abs. 2 GG in der bis zum 15.11.1994 geltenden Fassung erlassen worden sind und nach Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG fortgelten (so geschehen beim TAG: Hoffmann 2006: 439). Oder aber, dass sein Eingreifen für die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechtsoder Wirtschaftseinheit erforderlich sei (so geschehen beim KiföG: Guckelberger 2010: 6-7). Inwiefern eine solche Darlegung überzeugend ist, ist in der Literatur umstritten (pro: Fischer 2011: 234; Meysen 2005: 360ff.; Meysen/Schindler 2004; contra: Schieren 2008b: 443).

 
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