< Zurück   INHALT   Weiter >

5.2.3 Länderkompetenzen

Die Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen war auf Bundesebene lange Zeit nicht geregelt, da das Jugendwohlfahrtsgesetz (JWG) hierzu kaum Vorgaben enthielt (Fischer 2011: 194, 219; Engel/Holfelder 2003: 1). Erst mit dem Kinderund Jugendhilfegesetz (KJHG), das in Ostdeutschland zum 3. Oktober 1990 und in Westdeutschland zum Jahr 1991 in Kraft trat, schuf der Bundesgesetzgeber einheitliche Vorgaben. Sie waren Bestandteil des ersten Kapitels des KJHG, das als Achtes Buch des Sozialgesetzbuches in das Sozialrecht integriert wurde.

Die Vorschriften in Bezug auf die Kindertageseinrichtungen sind dabei jedoch lediglich als Rahmenregelungen zu klassifizieren, die die konkrete Ausgestaltung den Ländern überlassen. Mit § 26 SGB VIII wurde sogar eigens ein Landesrechtsvorbehalt formuliert, der bestimmt, dass das „Nähere über Inhalt und Umfang der in diesem Abschnitt geregelten Aufgaben und Leistungen“ durch Landesrecht geregelt wird. Diese Kompetenz ergibt sich jedoch bereits aus der Zuordnung des Regelungsbereichs zur konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 GG und hat daher rein deklaratorischen Charakter (Fischer 2011: 234; Schoch/Wieland 2004: 91-92; Bock-Pünder 1998: 203). Die Länder haben von diesem Gestaltungsspielraum in großem Maße Gebrauch gemacht. Kein anderes Gebiet der öffentlichen Jugendhilfe hat eine entsprechend starke Ausgestaltung durch die Länder erfahren wie der Bereich der Kindertagesstätten (Kaiser 2011: 343; Struck 2011: 259).

5.2.3.1 Form der Leistung

Das SGB VIII trifft zwar grundlegende Regelungen zum Besuch einer Tageseinrichtung, lässt jedoch weitestgehend offen, welche Form diese Leistung anzunehmen hat. Somit können die Länder die konkrete Ausgestaltung hinsichtlich der Gruppengröße, des Personalschlüssels, der Qualifikation der Mitarbeiter sowie der Öffnungszeiten festlegen. Dabei haben sie sich allerdings an den bundesgesetzlichen Rahmen zu halten und sicherzustellen, dass mit den gewählten Mindeststandards die im SGB VIII formulierten Ziele zu erreichen sind (Lakies 2012: 307; Fischer 2011: 221).

So fordert § 22 Abs. 2 SGB VIII, dass das Angebot sich an den Bedürfnissen erwerbstätiger Menschen ausrichten und sich gemäß dem 2004 neu eingefügten § 22a Abs. 3 SGB VIII „pädagogisch und organisatorisch an den Bedürfnissen der Kinder und ihrer Familien orientieren“ soll. Dies bedeutet nach einhelliger Auslegung in der rechtswissenschaftlichen Literatur, dass eine durchgehende Mindestbetreuungszeit von sechs Stunden täglich zu gewährleisten ist. Kürzere Öffnungszeiten entsprächen nicht den Anforderungen, die der Arbeitsmarkt an die Beschäftigten stelle (Kaiser 2011: 340). Abweichende Landesregelungen, die eine geringe Betreuungszeit vorsehen, seien gemäß Art. 31 GG unwirksam (Lakies 2012: 307). Ein Rechtsanspruch auf einen Ganztagsplatz folge aus § 24 SGB VIII hingegen nicht pauschal, auch wenn sich dieser im Einzelfall aufgrund des notwendigen Betreuungsbedarfs bei besonderen Personengruppen ergeben könne (Lakies 1996: 301; vgl. Fischer 2011: 221).

Es steht den Ländern allerdings frei, Ansprüche zu schaffen, die über die bundesgesetzlichen Regelungen hinausgehen. In dieser Hinsicht bestanden in Deutschland lange Zeit „zwei Welten der Kinderbetreuung“ (Wiesner 2004: 441442). In Westdeutschland wurden die Länder zumeist vom Bundesrecht getrieben.

Vorgaben des Bundes waren stets Herausforderungen, deren Erreichen den Ländern nur mit großen Anstrengungen gelang. Für die ostdeutschen Länder wurde hingegen eher befürchtet, dass diese sich durch die niedrigeren, vom Bund gesetzten Standards zu einem Leistungsabbau verleiten lassen würden. Die – zumindest in Hinsicht auf die Quantität – hohen Betreuungsstandards in den ostdeutschen Ländern waren historisch bedingt. In der DDR kam der institutionellen Kinderbetreuung eine wichtige Rolle zu, da sie die politisch wie auch gesellschaftlich gewünschte Vollzeiterwerbstätigkeit der Frauen gewährleisten sollte. Die hohen Betreuungsquoten sind insoweit als pfadabhängig anzusehen, als dass die entstandene Normalarbeitsbiographie für Frauen Erwartungen in der Bevölkerung schuf, hinter denen die Länder als Teil des neuen politischen Systems der BRD nicht zurückbleiben konnten und wollten. Entsprechend ist in vier der fünf neuen Landesverfassungen die Kinderbetreuung explizit als Staatsaufgabe aufgenommen (Isensee 1995: 4).

Eine Anhebung der Mindeststandards hinsichtlich der Gruppengröße, des Personalschlüssels, der Qualifikation der Mitarbeiter sowie der Öffnungszeiten führt in der Regel zu erhöhten Kosten für die Leistungsverpflichteten, d.h. je nach Landesregelung die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe oder die Gemeinden. Inzwischen haben alle Länder das Konnexitätsprinzip in ihren Verfassungen verankert (Mückl 2006: 48). Es regelt, dass die Länder finanzielle Mehrbelastungen der Kommunen, die ihnen durch eine Aufgabenübertragung seitens des Landes entstehen, ausgleichen müssen. Die Art des Mehrbelastungsausgleichs ist in den Ländern unterschiedlich geregelt (Lakies 2012: 281-282; Mückl 2006: 49-54). Konnexitätsrelevant sind dabei sowohl Fälle in denen Aufgaben erstmalig übertragen bzw. bestehende Aufgaben durch neue ersetzt werden, als auch Situationen, in denen bestehende Aufgaben sich wesentlich ändern (Dombert 2011). In diesem Sinne hat zum Beispiel der Staatsgerichtshof des Landes Hessen (2012) entschieden, dass es sich bei einer Erhöhung des Betreuungsschlüssels nicht lediglich um Modalitäten handele und die Mehrbelastungen durch das Land ausgeglichen werden müssen. Eine Regelung der Standards durch die Länder ist somit spätestens mit Einführung des Konnexitätsprinzips auch mit finanziellen Konsequenzen verbunden.

 
< Zurück   INHALT   Weiter >