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5.2.3.2 Finanzierung

Die Finanzierung der Kindertageseinrichtungen ist nicht einheitlich vom Bundesgesetzgeber geregelt worden. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des KJHG bestanden bereits unterschiedliche Länderregelungen, deren Vereinheitlichung sich die Länder nicht zuletzt aufgrund des Kostenumfangs der gesamten Kindertageseinrichtungsfinanzierung verweigert haben. Zwar kennt das SGB VIII verschiedene Finanzierungsformen, schreibt diese den Ländern allerdings nicht verbindlich vor.

Die Förderung nach § 74 SGB VIII wird als Zuwendungsfinanzierung oder auch als Subventionsfinanzierung bezeichnet. Der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe bewilligt ausgewählten Einrichtungsbetreibern Zuschüsse für die Bereitstellung eines im öffentlichen Interesse liegenden Angebots. Die Förderhöhe wird einseitig im Sinne eines hoheitlichen Aktes vom Staat festgelegt. Insofern besteht ein Über-Unterordnungsverhältnis zwischen dem Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger. Die Kosten werden nicht vollständig übernommen, sondern es wird vom Zuwendungsempfänger eine angemessene Eigenleistung erwartet. Als Gegenleistung für den Zuschuss wird vom Betreiber die Erfüllung des Zuwendungszwecks gefordert, ohne dass dieser vertraglich konkret festgelegt wird (Stähr 1998: 25). Die Zuwendungsfinanzierung wird als Objektförderung beschrieben, da die Subventionen an den Einrichtungsbetreiber gezahlt werden und von der tatsächlichen Inanspruchnahme des Angebots im Wesentlichen unabhängig sind. Die Finanzierung kann dabei als Anteilsfinanzierung durch die Festlegung einer prozentualen Förderhöhe, als Fehlbedarfsfinanzierung, bei der die Kostenübernahme subsidiär erfolgt, oder als Festbetragsfinanzierung durch Pauschalen ausgestaltet sein (Wiesner 2011).

Im Gegensatz dazu findet die Vertragsfinanzierung nach § 77 SGB VIII im Rahmen eines koordinationsrechtlichen Vertragsverhältnisses zwischen Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger statt. Die Vertragsparteien sind formal gesehen gleichberechtigt, auch wenn in der Realität oftmals ein Machtgefälle zwischen den Akteuren besteht. In der Literatur wird zumeist den staatlichen Akteuren aufgrund ihres Nachfragemonopols eine deutlich stärke Position zugesprochen. So verkündete ein Ministerialbeamter: „Ob hoheitlich oder gleichberechtigt, in der Beziehung ist derjenige der stärkere Partner, der über das Geld verfügt, und das sind nun einmal die öffentlichen Träger“ (Hilliger 1998: 83, zitiert nach BackhausMaul 2000: 170). In Zeiten eines Rechtsanspruchs kommt jedoch auch den Leistungsanbietern eine nicht zu verachtende Verhandlungsmacht zu. Bezugnehmend auf Entwicklungen in Nordrhein-Westfalen 1998 befand Stöbe-Blossey (2001: 166):

„Da der öffentliche Träger der Jugendhilfe den Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz einlösen musste, waren es faktisch eher die freien Träger, die staatliches Engagement fordern konnten, nicht umgekehrt.“

Im Unterschied zur Objektförderung nach § 74 SGB VIII sieht § 77 SGB VIII eine Finanzierung der „Kosten der Inanspruchnahme“ vor. Es wird nicht die Vorhaltung eines Angebotes, sondern die tatsächliche Erbringung einer Leistung finanziert. Ein solches leistungsorientiertes Verfahren erfolgt im sozialrechtlichen Dreiecks-Verhältnis zwischen dem Einrichtungsbetreiber als Leistungserbringer, dem Kind als Leistungsbezieher und dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe als Finanzier. Die Höhe der Kostenübernahme und ob diese auf Pauschalleistungen beruht oder sich an den Selbstkosten zu orientieren hat, ist im Bundesrecht nicht geregelt (Kunte 2007: 177).

§ 77 SGB VIII sieht lediglich Verhandlungen über die Kostenhöhe vor. Im Rahmen des 2. SGB XI-Änderungsgesetz vom 29.05.1998 wurde auf dieser Finanzierungsnorm aufbauend ein neuer Dritter Abschnitt (§§ 78a bis g) eingefügt. Er verlangt, dass die Vertragsparteien neben den Entgeltvereinbarungen auch Leistungsund Qualitätsvereinbarungen unterzeichnen, in denen die zu erbringenden Leistungen klar formuliert werden. Die Entgeltfinanzierung erfolgt leistungsgerecht anhand prospektiv verhandelter Pauschalen, die sich grundsätzlich auf die Übernahme der gesamten Kosten beziehen. Eigenmittel des Trägers sind nicht mehr vorgesehen. Die kommunalen Spitzenverbände schließen mit den Verbänden der Träger der freien Jugendhilfe auf Landesebene Rahmenverträge über den Inhalt der Vereinbarungen.

Zum einen gelten die Leistungsund Entgeltvereinbarungen nach §§ 78a bis g als ein „partnerschaftlich strukturiertes ‚Vertragsmodell'“(Zierau 2013: 17), zum anderen wird in ihnen aufgrund der leistungsorientierten, prospektiv ermittelten Entgelten auch der wichtigste „Ökonomisierungsimpuls in der Kinderund Jugendhilfe“ gesehen (Grohs 2010: 75). Die Einführung der Leistungsund Entgeltvereinbarungen für die Förderung von Kindertageseinrichtungen ist optional (§ 78a Abs. 2). Bisher hat nur Mecklenburg-Vorpommern (seit 2004) ein entsprechendes Finanzierungsverfahren eingeführt. In Sachsen-Anhalt wurde eine entsprechende Regelung bereits vom Parlament verabschiedet, tritt jedoch erst zum Jahr 2015 in Kraft.

Ungeachtet der Formulierung der Förderformen im SGB VIII hat sich in den Ländern eine Vielzahl von Finanzierungsverfahren entwickelt. Diskowski warnt vor dem „Trugsschluss [sic], sowohl zu glauben, die Finanzierung funktioniere nach den zwei Finanzierungswegen, die das Kinderund Jugendhilfegesetz (KJHG) vorgibt, als auch zu glauben, die Finanzierungsarten ließen sich nach Objektund Subjektfinanzierung oder alten und neuen Finanzierungsmodellen unterscheiden. Die Finanzierung in den Ländern funktioniert weder nach § 78 KJHG noch nach § 74 KJHG“ (zitiert in Diller 2004: 73). Oftmals haben sich Mischfinanzierungssysteme entwickelt.

Diesem Zustand wurde mit der Einführung des § 74a SGB VIII durch das TAG Rechnung getragen. Der Paragraph regelt, dass die Finanzierung von Tageseinrichtungen für Kinder durch Landesrecht geregelt wird und diese sich somit nicht an einem der Verfahren des SGB VIII zu orientieren hat. Grundsätzlich handelt es sich hierbei lediglich um eine Klarstellung, da sich die bisher bestehenden unterschiedlichen Finanzierungsmodalitäten auch nur im Rahmen des geltenden Rechts entwickeln konnten (Mrozynski 2009: 466).

Die Länder können auch festlegen, ob sie die Kostenbeteiligung bzw. übernahme von einer Aufnahme in die kommunale Bedarfsplanung abhängig machen. Eine solche Voraussetzung ist rechtlich grundsätzlich möglich (Nonninger 2011: 951).

Neben der Festlegung des Verfahrens in Bezug auf den öffentlichen Finanzierunganteil können die Länder auch Vorgaben zu der Höhe der Kostenbeteiligung der Eltern machen und eine Staffelung der Beiträge vorsehen (§ 90 Abs. 1 SGB VIII). Entsprechende Ländervorgaben können sich allerdings allein auf öffentliche Einrichtungen beziehen, da die Teilnahmebeiträge freier Träger dem privaten Recht unterliegen und insofern autonom durch den Betreiber festgelegt werden können (Wiesner 2011; Struck/Wiesner 2000: 187-188; Borsutzky 1998: 413). Dies wurde durch eine redaktionelle Änderung im KiföG klargestellt, nach der sich § 90 Abs. 1 SGB VIII ausschließlich auf die Festsetzung von Kostenbeiträgen, d.h. die Kostenbeteiligung in öffentlichen Einrichtungen bezieht. Indem das Land jedoch bei der Finanzierung einen bestimmten Anteil für Einnahmen durch Elternbeiträge zugrunde legt, ist es trotzdem möglich, die Höhe der Entgelte indirekt zu beeinflussen (Wiesner 2011). Auch eine soziale Staffelung der Teilnahmebeiträge, d.h. der Kostenbeteiligung in Einrichtungen nicht-öffentlicher Träger, ist nicht direkt, sondern lediglich über die Gewährung einer finanziellen Kompensation in Höhe der Einnahmeverluste möglich.

Die Länder sind in der Bestimmung der Kostenbeteiligung weitestgehend frei. Die ursprüngliche Kann-Bestimmung in Bezug auf eine Staffelung der Elternbeiträge wurde durch das KiföG in der Form geändert, dass eine Staffelung vorzunehmen ist, sofern das Landesrecht nichts anderes bestimmt (Guckelberger 2010). Die Festlegung der Kostenbeiträge darf allerdings nicht dazu führen, dass Eltern durch die Höhe von einer Inanspruchnahme abgeschreckt werden (Kaiser 2011: 342; Lakies 1996: 302). Gegen eine solche Interpretation wird eingewendet, dass eine „Abschreckwirkung“ bereits durch § 90 Abs. 3 SGB VIII verhindert werde, demzufolge die Kosten im Falle der Unzumutbarkeit zu übernehmen sind (Fischer 2011: 223).

 
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