Finanzierungsstruktur

Die vorhergehenden Dimensionen der Anreizstruktur und der äußeren Struktur haben die Anreize untersucht, die auf den Träger einer Tageseinrichtung wirken. Eine solche Sichtweise ist aufgrund des komplexen Zusammenwirkens verschiedener Akteure an der Finanzierung verkürzt. So beklagt Diskowski, dass bei der Finanzierung der Träger lediglich im Blick sei, „wie viel Geld beim Träger ankommt“, während die Finanzströme zwischen den staatlichen Ebenen unbeachtet blieben (zitiert nach Diller 2004: 73). Mit der Steuerungsdimension der Finanzierungsstruktur soll daher analysiert werden, auf welche Weise die Finanzierung durch die beteiligten Akteure koordiniert wird. Die Operationalisierung erfolgt gemäß der Beschreibung im Methodenteil dieser Arbeit.

Hierarchie

Eine hierarchische Steuerung der Finanzierungsstruktur umfasst die Förderanteile aller Kostenträger, die direkt an den Träger gezahlt und vom Land in ihrer Höhe festgelegt werden. Dazu zählen zum einen die direkten Zuschüsse des Landes. Das Land kann seine Kostenbeteiligung auf verschiedene Weise regeln:

• Land als direkter Anspruchsgegner des Trägers: Bei diesem Zuwendungsverfahren ist der Anspruchsberechtige der Landesförderung der Einrichtungsbetreiber. Die Zahlung kann entweder als Anteilsfinanzierung (Baden-Württemberg (19912002), Bayern (1991-2005), Mecklenburg-Vorpommern (1996-2003), Niedersachsen (1991-2013), Rheinland-Pfalz (1991-1997), Saarland (1991-2013), Sachsen (1991-2001), Sachsen-Anhalt (1991-1996), Schleswig-Holstein (1991-2003), Thüringen (1994-2005)) oder als Pauschalfinanzierung (MecklenburgVorpommern (1992-1995), Sachsen-Anhalt (1997-1999), Thüringen (19911993)) in festgeschriebener Höhe erfolgen sowie durch die Verteilung einer Globalsumme auf die Träger (Hessen (1991-2012)).

• Anteiliger Zuschuss an den Kosten an eine nachgeordnete staatliche Ebene: Das Land ist bei diesem Verfahren kein Anspruchsgegner des Einrichtungsträgers, sondern allein der Leistungsverpflichtete, an dessen Kosten sich das Land prozentual beteiligt. Bei einer solchen Regelung bleibt der Finanzierungsanteil des Landes konstant, da das Land an der Kostenentwicklung für die Kindertageseinrichtungen beteiligt ist.

Länder mit einem solchen Verfahren: Bayern (2006-2013), Brandenburg (19921999), Nordrhein-Westfalen (1991-2013), Rheinland-Pfalz (1998-2013)

• Pauschaler Zuschuss an eine nachgeordnete staatliche Ebene: Seit der Jahrtausendwende hat diese, als Kommunalisierung gepriesene Zuwendungsform weite Verbreitung gefunden. Indem die Kommunen ungebundene Finanzzuweisungen erhalten, verfügten sie über einen größeren Handlungsspielraum, der den Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung stärke. Jedoch weist dieses Verfahren das Risiko auf, dass die pauschalen Zuschüsse hinter der Entwicklung der tatsächlichen Kosten zurückbleiben und somit zu einem stetigen Absinken des Landesanteils an der Finanzierung führen. Um dies zu verhindern, müsste zum einen eine Anpassung an die Entwicklung der Platzkosten vorgenommen werden. Mecklenburg-Vorpommern hat eine jährliche Erhöhung um zwei Prozent im Gesetz festgeschrieben, Brandenburg sieht eine zweijährliche Anpassung an der Personalkostenentwicklung vor. In allen anderen Ländern muss eine Erhöhung politisch beschlossen werden. Zum anderen kann auch eine Ausweitung der Kinderbetreuung dazu führen, dass der Landesanteil pro betreutem Kind sinkt. Dies ist in Ländern der Fall, die eine Globalsumme festsetzen, die auf die Kommunen verteilt wird (vgl. z.B. für die Entwicklung in MecklenburgVorpommern: Mönch-Kalina 2009: 50). Eine solche Ausgabendeckelung wird in Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern (2004-2010) und Schleswig-Holstein praktiziert. Brandenburg passt seine Globalsumme in einem Zwei-Jahres-Rhythmus an den Umfang des Betreuungsangebotes an. Thüringen zahlt eine Pauschale pro in der Gemeinde wohnhaftem Kind, sodass der Landesanteil zwar nicht gedeckelt, aber unabhängig von der tatsächlichen Belegung ist. Die übrigen Länder mit einem solchen Verfahren zahlen Pauschalen für jedes betreute Kind und sind somit an den Kosten einer Kapazitätsausweitung beteiligt.

Länder mit einem solchen Verfahren: Baden-Württemberg (2003-2013), Brandenburg (2000-2013), Hessen (2013), Mecklenburg-Vorpommern (2004-2010, kindbezogene Pauschale: 2011-2013), Sachsen (2002-2013), Sachsen-Anhalt (2000-2013), Schleswig-Holstein (2004-2013), Thüringen (2006-2013)

Allein die erste Regelung, bei der das Land als direkter Anspruchsgegner der Träger auftritt, wird aus einer Steuerungsperspektive der Steuerungsform Hierarchie zugeschrieben. Die Landesförderung in den anderen beiden Verfahren kann jedoch indirekt Eingang in die Steuerungsform finden, in Fällen, in denen das Land den Förderanteil der nachgeordneten staatlichen Ebene festlegt. Dies kann in der Form passieren, dass das Land

• die Leistungsverpflichteten zur Übernahme der laufenden Kosten einer Einrichtung in einer festgelegten Höhe verpflichtet. Dies war Praxis in BadenWürttemberg (2003-2013), Bayern (2006-2013), Brandenburg (1991-2013), Nordrhein-Westfalen (1991-2013);

• von den Leistungsverpflichteten einen festgelegten prozentualen Aufschlag auf die Landesfördermittel verlangt. Dies war Praxis in Baden-Württemberg (19912002), Bayern (1991-2005), Sachsen-Anhalt (1997-1999);

• den Leistungsverpflichteten die Übernahme des Fehlbedarfs auferlegt. Dies war Praxis in Mecklenburg-Vorpommern (1996-2003), Rheinland-Pfalz (19912013), Sachsen (1991-2001), Thüringen (1991-2005); oder

• den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe zur anteiligen Beteiligung nach Punkt 2 und die Gemeinden zur Fehlbedarfsfinanzierung nach Punkt 3 verpflichtet. Dies war Praxis in Mecklenburg-Vorpommern (2004-2013), Sachsen-Anhalt (2000-2013).

Der durch Elternbeiträge gedeckte Kostenanteil wird der Steuerungsform Hierarchie zuschrieben, wenn diese in ihrer absoluten oder relativen Höhe durch das Land direkt vorgegeben sind: Da eine solche Regelung in die Gewerbefreiheit nichtstaatlicher Träger eingreifen würde, kann sie nur flächendeckend wirksam sein, wenn sie in Kombination mit einer Übernahme höherer Kosten im Rahmen einer Fehlbedarfsfinanzierung erfolgt. Ein solches Verfahren erfolgte in Berlin (1991-2011), Hamburg (1991-2013), Rheinland-Pfalz (1991-2010), Sachsen (1991-2013) und Sachsen-Anhalt (1991-1996, 1998-1999). In Nordrhein-Westfalen (1991-2005) wurden die Elternbeiträge vom örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe erhoben und als Bestandteil der Fördermittel an die Einrichtungen weitergereicht. Rheinland-Pfalz hat die Kostenbeteiligung der Eltern in den Jahren 2002 sowie 2007 bis 2010 stufenweise abgeschafft und die Kosten durch Landesmittel ausgeglichen. Auch in Berlin wurden die Kostenbeiträge für Kinder in den letzten drei Jahren vor Beginn der Schulpflicht in den Jahren 2007, 2010 und 2011 stufenweise abgeschafft. Keine Elternbeiträge für Kinder im letzten Vorschuljahr wurden erhoben in Hamburg (2009-2013), Niedersachen (2007-2013), Nordrhein-Westfalen (2011-2013), im Saarland (2000-2013), in Sachsen (2009-2010) und in Schleswig-Holstein (2010).

Bei der Zuordnung der Finanzierung der Elternbeiträge zur Steuerungsform Hierarchie muss zudem die Regelungstiefe berücksichtigt werden. Berlin, Hamburg und Nordrhein-Westfalen haben die konkrete Kostenhöhe absolut, Rheinland-Pfalz (1991-1997) und Sachsen (1991-1995) als Kostenanteil festgelegt. Rheinland-Pfalz (1998-2013), Sachsen (1996-2013) und Sachsen-Anhalt haben prozentuale Obergrenzen für die Elternbeiträge festgelegt.

Zusätzlich kann auch von dem Träger der Einrichtung eine Beteiligung an den Kosten verlangt werden. So wird bei einer Subventionsfinanzierung nach § 74 SGB VIII eine „angemessene Eigenleistung“ des Trägers vorausgesetzt. Viele Länder haben in ihren landesrechtlichen Regelungen eine Konkretisierung des Begriffes

„angemessene Eigenleistung“ vorgenommen und den Trägern einen festen Finanzierungsanteil zugewiesen. Obgleich eine solche Regelung in der rechtswissenschaftlichen Literatur kritisch gesehen wird (Forkel 2010: 311; Stähr 1998: 25), ist/war sie dennoch in vielen Ländern gängige Praxis und somit dem Steuerungstyp der Hierarchie zuzuordnen.

Durch die Aufsummierung aller Finanzierungsanteile, die durch Landesregelungen den einzelnen Akteuren zugewiesen wurden, ergibt sich der Steuerungswert für die Steuerungsform der Hierarchie.