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8.2 Bürokratietheorien

8.2.1 Einflussmöglichkeiten der Ministerialbürokratie

Die bisherigen Ausführungen lassen zumindest vermuten, dass der Ministerialbürokratie eine wichtige Rolle bei der Auswahl der Steuerungsinstrumente zukommt. Aufgrund ihres Informationsvorsprungs gegenüber den Politikerinnen und Politikern (Weber 1972: 854-855) verfügt sie über vielfache Einflussmöglichkeiten auf die Politikgestaltung, die sich entlang der Phasenheuristik des Policy-Zyklus (WindhoffHéritier 1987) analytisch differenzieren lassen.

8.2.1.1 Agenda-Setting

Im Rahmen der ihnen obliegenden Gesetzesausführung sind die Ministerialbürokratien in hohem Maße mit den Problemen und Realitäten vor Ort konfrontiert. Auf der Grundlage dieser Erfahrungen bringen sie oftmals bestimmte Sachverhalte auf die politische Tagesordnung. Exemplarisch hierfür stehen die Erfahrungen eines britischen Ministerialbeamten: „We perceive the need for new policies in certain areas sometimes before ministers do because we are actually dealing with business day in and day out” (Barberis 1996: 59). Die Problemwahrnehmung kann dabei entweder durch die Beobachtung durch das Ministerium erfolgen, oder aber von den gesellschaftlichen und politischen Gruppierungen an die Ministerialverwaltung herangetragen werden (König 1987: 127; Mayntz/Scharpf 1975: 71). Ministerien sind wichtige Ansprechpartner für Verbände. In einer Umfrage unter Verbandsfunktionären nach der Bedeutung verschiedener Adressaten in der Bundespolitik landeten die Ministerien auf dem ersten Platz (Sebaldt 2001: 288). Sie werden daher auch als Dolmetscher der Gesellschaft im politischen Entscheidungsprozess bezeichnet (Machura 2012: 455).

Durch ihre Entscheidung darüber, welche der sich ihnen offenbarenden Probleme sie bearbeiten und weitertragen, bestimmen Ministerialbürokratien nicht unwesentlich die politische Tagesordnung. Sie gehen somit über eine rein ausführende Rolle hinaus und wirken politisch-gestaltend (Ismayr 2012: 227). Dieser Vorgang wird folgerichtig als bürokratisches Agendasetting bezeichnet (Schnapp 2004: 292). Er stellt den quantitativen Normalfall der Gesetzesinitiierung in Deutschland dar (Ismayr 2012: 227; Mayntz/Scharpf 1975: 67; Schmid/Treiber 1975: 132).

8.2.1.2 Politikformulierung

Aufgrund ihres hohen Fachwissens und juristischen Sachverstands sind die Referenten im Ministerium auch zentral in die Politikformulierung eingebunden. Gesetzestexte werden zum Großteil von der Ministerialbürokratie entworfen. Gesetzgebungsarbeit ist somit „zuerst und schwerpunktmäßig eine ‚Aufgabe der Verwaltung'“ (Schulze-Fielitz 1988a: 759-760). Ihr kommen „quasi-legislative“ Aufgaben zu (Machura 2012: 454; König 1987: 122). Selbst wenn die Gesetzesinitiative von der Politik ausgeht, verfügt die Ministerialbürokratie über große Einflussmöglichkeiten. Oftmals beschließt die Politik nur eine Gesamtvorgabe als grobe Richtung, die durch die Ministerialverwaltung ausgefüllt und konkretisiert wird (Speth/Bäumer 2004: 66). Der Großteil der regelungsbedürftigen Sachverhalte wird dann selbstständig auf Ressortebene entschieden (Zerr 2006: 197-198). Dies gilt insbesondere für methodisch-technische Fragen (Niederhafner/Speth 2004: 26-27; Schulze-Fielitz 1988b: 282). In der Folge werden die von den Referenten ausgearbeiteten Entwürfe von der politischen Leitung zumeist nur auf ihre Übereinstimmung mit den Vorgaben überprüft (Machura 2012: 456; Mayntz/Scharpf 1975: 71-72).

Die Programmentwicklung durch die Ministerialbürokratie hat zur Folge, dass zahlreiche Entscheidungen zwischen verschiedenen Handlungsalternativen bereits getroffen sind, bevor der Gesetzesentwurf den politischen Akteuren vorgelegt wird. Sie ist damit unweigerlich ein politischer Prozess und der „Entscheidungsbeitrag“ der Bürokratie (Scharpf 1973b: 16) ist entsprechend hoch einzuschätzen (Jann 1998: 258; Schmid/Treiber 1975: 181).

Die politischen Grundsatzentscheidungen sind gefallen, bevor das Bundeskabinett den Regierungsentwurf verabschiedet. Parlamentarier tragen nun die Begründungslast für eine Veränderung des status quo (des Regierungsentwurfs). Der Gesetzgebungsprozeß verdeckt die Wahrnehmung politischer Gestaltungsfreiheit zwischen Alternativen – hinter dem Schein bloßer neutraler Sachwalterschaft der durchaus politisch tätigen Beamten (SchulzeFielitz 1988b: 283).

Die Entwürfe sind oftmals das Resultat eines komplizierten Abstimmungsprozess zwischen verschiedenen Referaten unter Umständen über verschiedene Ministerien hinweg (Ismayr 2012: 229-230). Diesen sorgsam ausgehandelten Kompromiss wieder aufzuschnüren, ist für Parlamentarier oftmals schwierig. So beschwerte sich ein Bundestagsabgeordneter: „Wir bekommen die perfekt ausgearbeiteten Vorlagen auf den Tisch, und danach ist dann tatsächlich nur noch ein bißchen ‚Vogel friß oder stirb' für uns in der Beratung drin“ (Zeh 1994: 498). Insofern werden die vorbereitenden Entscheidungen durch die Ministerialbürokratie oftmals zum „Sachzwang“ im Gesetzgebungsprozess (Schulze-Fielitz 1988b: 282). Böhret (1983: 16-17) spricht in diesem Zusammenhang von einer „Vorbereitungsherrschaft“ der Verwaltung, bei der „die Legislative zur Ratifizierung und zur Legitimierung der vorher schon von der Administration getroffenen Entscheidungen degradiert [wird]“.

8.2.1.3 Implementation

Die meisten verabschiedeten Gesetze sind in vielen Punkten nicht eindeutig festgelegt und bedürfen für ihre Umsetzung der Konkretisierung durch Verordnungen oder Richtlinien. Die Überführung der allgemein gehaltenen Gesetzesvorschriften in exekutierbare Vorgaben obliegt der Ministerialbürokratie. Die eigenständige Interpretation der gesetzlichen Formulierungen durch die Verwaltung ist dabei nicht lediglich geduldet, sondern zwingend erforderlich. Sie bietet ihr dabei vielfache Möglichkeiten, die Gesetze im Rahmen der Zielvorgaben – und bei mangelnder Kontrolle durch das Parlament auch darüber hinaus – gemäß den eigenen Vorstellungen auszulegen. Gesetze sind ihr somit „eher Landkarten als Zügel“ (Jann 1998: 259; vgl. Patzelt 2008: 119; Niederhafner/Speth 2004: 28; Schnapp 2004: 292).

In Ermangelung einschlägiger Länderstudien wurden die Einflussmöglichkeiten der Ministerialbürokratie im Wesentlichen durch die empirische Verwaltungsforschung für die Bundesebene festgestellt. Jedoch ist davon auszugehen, dass die Dominanz der Verwaltung auf Länderebene aufgrund ihrer Exekutivlastigkeit noch stärker ausgeprägt ist (Schölkopf 1999: 94).

 
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