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10 Erklärung

Auf Basis der theoretischen und methodischen Vorüberlegungen soll im Folgenden der Versuch unternommen werden, die Gründe für die Unterschiede der Länder in der Angebotssteuerung zu untersuchen. In einem ersten Schritt werden die Faktoren einzeln betrachtet. Auf diese Weise sollen möglichst generelle Aussagen zu der Wirkungsweise der verschiedenen Ursachen im Ländervergleich gewonnen werden. In einem zweiten Schritt soll dann das Zusammenspiel der Faktoren unter Rückgriff auf die entwickelten Szenarien des Instrumentenwandels an vier Einzelfallstudien untersucht werden.

10.1 Pfadabhängigkeit

Die theoretischen Vorüberlegungen legen vor allem zwei Mechanismen nahe, die zu einer Persistenz von Steuerungsformen führen bzw. in einigen Fällen die Wahl von bestimmten Steuerungsinstrumenten unwahrscheinlich werden lassen. Zum einen sorgt der Hang der Ministerialbürokratie zum Inkrementalismus für eine hohe Stabilität bestehender Instrumente. Zum anderen schränkt auch das bestehende Kompetenzgefüge mit den eingespielten Routinen und Erwartungen der Akteure sowie den damit einhergehenden Finanzierungsverpflichtungen die Handlungsmöglichkeiten des Landesgesetzgebers ein.

10.1.1 Mechanismus I: Hang zum Inkrementalismus

Tabelle 15 veranschaulicht diesen Hang zum Inkrementalismus, zumindest für die Bereiche der Kindertagesstätten und der Krankenhäuser. Sie enthält Informationen dazu, wie viele Veränderungen an den Vorgaben des Landes (Gesetze, Verordnungen, Richtlinien, Verwaltungsvorschriften) im Untersuchungszeitraum vorgenommen worden sind und mit wie vielen dieser Reformen ein Wandel in den Steuerungsinstrumenten verbunden war. Diese Zahlen legen nahe, dass der Wandel erster Ordnung, d.h. die inkrementelle Anpassung bestehender Instrumente, der Regelfall im administrativen und politischen Gesetzesgestaltungsprozess ist.

Land Kindertagestätten Krankenhäuser Pflegeeinrichtungen

Baden-Württemberg Bayern

Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen

Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen

Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland

Sachsen Sachsen-Anhalt

Schleswig-Holstein Thüringen

0/23

1/19

3/15

1/25

1/24

3/10

1/31

2/27

2/9

0/34

3/25

3/15

0/17

2/11

3/10

1/34

1/22

2/11

0/21

2/21

2/8

1/33

1/28

4/16

0/33

1/10

4/18

1/30

2/19

3/17

0/18

1/15

3/6

0/8

1/13

3/8

1/45

1/16

2/9

1/39

1/17

3/6

1/34

1/20

2/11

1/27

1/22

2/14

Quelle: eigene Darstellung

Tabelle 15: Verhältnis großer Reformen zur Anzahl der Reformen insgesamt, 19912013

Im Wesentlichen haben die Interviewpartnerinnen und -partner die Beharrungstendenzen sowohl in Politik als auch in der Verwaltung bestätigt. So vertrat ein Abgeordneter die Meinung:

Eine Reformidee kommt aus der Verwaltung so gut wie nie, weil die Verwaltung hat Beharrungsvermögen. Die möchten, dass alles so bleibt wie es ist. Es sei denn, es geht ihnen irgendetwas so auf den Zünder, dass sie sagen, ‚Scheiß drauf, das will ich jetzt nicht mehr, ich mach jetzt wirklich etwas anderes' (Interview 2).

Und eine andere Abgeordnete bestätigte:

auch in anderen Bereichen muss ich Ihnen ehrlich sagen, hab ich bisher noch nicht erlebt, dass so Anstöße aus der Ministerialbürokratie gekommen sind. Die ist eher relativ beharrend und arbeitet unter dem Motto ‚Wer über uns Minister ist, ist uns an sich ziemlich egal'. So nach dem Motto ‚Das ist unsere Schiene, da fahren wir' (Interview 3).

Diese Einschätzungen sprechen für die These, dass die Ministerialbürokratie Probleme kleinteilig im Rahmen des bestehenden Instrumentensets adressiert und in der Regel keine weitreichenden Veränderungen anstößt. Zudem steht sie auch Reformvorschlägen, die von den politischen Akteuren an sie herangetragen werden, skeptisch gegenüber. Die „Sicht des Ministeriums“ erweist sich als eine schwierig zu überwindende Hürde im Politikgestaltungsprozess. Denn ein Ministerium

existiert jenseits jeder Regierung seit vielen Jahren mit den gleichen Leuten, die als Beamter auf ihren Posten sitzen und ihr Ding machen, egal welcher [Minister] mit welcher Farbe regiert. Manchmal mit mehr Sympathie, manchmal mit weniger Sympathie. Aber das sind im Grunde genommen diejenigen, die die Kontinuität auch in der […] Grundhaltung […] darstellen. Eigentlich sollen sie zuarbeiten, aber wenn Sie dann als jemand, der mit Gesundheitspolitik oder Sozialpolitik relativ wenig zu tun hat, […] in eine solche Verwaltung hereinkommen, der hat natürlich immer das Nachsehen. Weil alle anderen machen das schon seit 20, 30 Jahren und wissen ganz genau Bescheid (Interview 4).

Daraus ergibt sich ein Dilemma: Die Administration wäre aufgrund ihrer fachlichen Expertise und ihrer Einbindung in die Akteursnetzwerke in der Lage, Innovationen zu entwickeln und voranzubringen. Doch gerade diese Faktoren sorgen dafür, dass ihnen die Distanz zu dem Feld fehlt, die für grundsätzliche, kritische Betrachtung der Steuerungsinstrumente notwendig wäre. Die politischen Akteure verfügen zwar zumeist über diese größere Distanz, jedoch fehlen ihnen oftmals das fachliche Detailwissen und die Beziehungen zu den Akteuren, um Reformen anzustoßen. So urteilt ein Ministerialbeamter:

Innovationen entstehen in der Regel nicht in den Parteien. Das geht gar nicht, dazu haben die Parlamentarier zu wenig Zeit. Das wäre ein Glücksfall, wenn ein Parlamentarier in einem Fach so verwurzelt ist, dass er die Netzwerke so steuern und bedienen kann, um den Innovationsprozess in der Partei zu gestalten. Das ist eher nicht die Regel (Interview 5).

Diese Befunde und Aussagen sind nicht deterministisch zu verstehen. Gleichwohl führen sie zu der grundsätzlichen Tendenz des inkrementellen Anpassens, das die Pfadabhängigkeit als Grundmotiv der steuerungspolitischen Entwicklung in den Ländern zur Folge hat.

 
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