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10.1.2 Mechanismus II: Prägefunktion bestehender Institutionengefüge

10.1.2.1 Kindertagesstätten

Für die pfadprägende Wirkung des institutionellen Kompetenzund Finanzierungsgefüges gibt es im Bereich der Kindertagesbetreuung deutliche Hinweise. Wie Tabelle 16 zeigt, lassen sich die Kindergartengesetze der Länder in zwei Wellen einteilen. Einige Länder hatten bereits in den frühen 1970er Jahren Kindergartengesetze verabschiedet. Diese lagen somit zeitlich vor oder zeitgleich mit der ersten großen Ausbauwelle der 1970er Jahre (vgl. Kapitel 5.1). Das Kindergartenwesen wurde in diesen Ländern somit maßgeblich durch die Landesgesetze geprägt. Diese frühen Gesetze etablierten eine kapazitätsorientierte Finanzierung, die in hohem Maße durch das Land festgelegt wurde und somit dem Steuerungstyp der Hierarchie zuzuordnen ist.

* Berlin förderte seit 1974 die Kosten der Unterhaltung nicht landeseigener Kindertagesstätten gemäß einer Platzgeldvereinbarung mit der Liga der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege. Ein einheitliches Kindertagesstättengesetz erhielt Berlin erst zum Jahr 1996.

** Hessen hatte zwar 1974 ein Kindergartengesetz verabschiedet, es aber bereits 1975 aufgrund haushaltspolitischer Gründe wieder einstweilen außer Kraft gesetzt. Es wurde nie wieder reaktiviert.

Tabelle 16: Kindergartengesetze der westdeutschen Länder nach Jahr und Steuerungstyp

In die zweite Welle fallen die Länder, die erst nach der Ausbauphase der 1970er Jahre eigene Kindergartengesetze schufen. Das System der Kindertagesbetreuung war in diesen Ländern somit in erster Linie auf kommunaler Ebene gestaltet worden. Die neuen Kindergartengesetze bauten auf diesen bestehenden Strukturen auf, sodass sie – zumindest in Bezug auf das Finanzierungsverfahren – wenige Vorgaben enthielten. Denn verbindliche Finanzierungsregelungen hätten unweigerlich den Ruf nach einer bedeutsamen Landesbeteiligung zur Folge gehabt. Angesichts des inzwischen recht hohen Versorgungsgrades mit Kindergartenplätzen wäre dies für die Länder kaum zu finanzieren gewesen. Insofern war mit der Einführung der Kindergartengesetze ein reduzierter Regelungsanspruch verbunden, wie eine Abgeordnete aus Hessen erklärte:

Es wäre auch unsinnig gewesen, mit einem, Volumen von 75 Millionen DM oder, wenn Sie alles zusammenrechnen, von 103 Millionen DM ein Kindergartengesetz zu machen, das allgemein die Lasten für Kindergärten übernimmt. Wir hätten damit zwischen 7 und 10 Prozent der Kindergartenkosten abdecken können; das wäre recht lächerlich gewesen. Wir haben also keine schmal geratene Nachahmung anderer Kindergartengesetze gemacht, und wir haben nicht angestrebt, eine dritte Säule der Kindergartenfinanzierung zu errichten (Hessischer Landtag PlPr 12/89: 4943).

So betonte auch der Gesetzesentwurf zum Niedersächsischen Kindergartengesetz aus dem Jahr 1992 explizit, dass „es im übrigen bei der bisherigen Kostenträgerschaft von Kommunen, Trägern und Eltern bleibt“ und dass die Gemeinden „in eigener Verantwortung“ handeln sollten und „den Umfang ihres Engagements im Rahmen des Gesetzes selbst [bestimmen]“ (Niedersächsischer Landtag DRS 12/3280: 30). Der Versuch, in Schleswig-Holstein eine feste Quote für die Finanzierung der beteiligten Akteure gesetzlich festzuschreiben war nach Worten der zuständigen Ministerin „bei den unterschiedlichen Interessenlagen der kommunalen Ebene, aber auch angesichts der Interessenlage der Wohlfahrtsverbände nicht einigungsfähig und nicht durchsetzbar.“ Stattdessen setze sie weiter „auf die politische Verantwortungsbereitschaft der Kommunalpolitik in diesem Punkt“ (SchleswigHolsteinischer Landtag PlPr 14/83: 6253).

Auch in Bezug auf die Standards der Leistungserbringung sah man in Hessen keinen Anlass die „bewährte Arbeit der freigemeinnützigen Träger, insbesondere der Kirchen, im Kindergartenwesen“ (Hessischer Landtag PlPr 12/89: 4946) zu reglementieren. Denn

wir wissen, daß die Träger von sich aus nicht nur mehr als vierzig Jahre imstande waren, ordentliche Kindergartenarbeit zu leisten, sondern es auch heute noch sind und in Zukunft brennend interessiert sind, aus eigener Verantwortung und aus eigenem Wissen diese Arbeit auszudehnen. Wir vertrauen den Trägern, und deswegen brauchen wir dafür keine Regelung (Hessischer Landtag PlPr 12/89: 4935).

Vielmehr sei es „eigenartig, daß man nun auf einmal will, daß der Landesgesetzgeber alle diese Qualitätsmaßstäbe vorgibt“ (Hessischer Landtag PlPr 12/94: 5328).

Die Länder der zweiten Welle ließen die etablierten Strukturen auf kommunaler Ebene somit weitestgehend unangetastet, sodass sie dem Steuerungstyp der Delegation zuzuordnen sind.

Obwohl zeitlich teilweise sogar früher als die letzten Länder der zweiten Welle, lassen sich die Kindertagesstättengesetze der ostdeutschen Länder aufgrund ihrer Besonderheiten als eigene Welle zusammenfassen. Die Parlamentsdokumente aus den Ländern zeigen ganz deutlich, dass es ein zentrales Ziel aller politischen Kräfte war, das quantitativ sehr umfangreiche System der Kindertageseinrichtungen aufrechtzuerhalten. In der Regel sollte dieses Ziel durch klare Regelungen des Landes erreicht werden, sodass die ostdeutschen Länder in den ersten Jahren nach der Wiedervereinigung größtenteils der Steuerungsform der Hierarchie zuordnen waren. Jedoch zeigte sich, dass aufgrund unklarer Formulierungen im Gesetz und unklarer Kompetenzabgrenzungen schon nach wenigen Jahren Veränderungen bzw. Präzisierungen vorgenommen werden mussten, die in einigen Ländern zu einer Änderung des Steuerungstyps führten.

Doch nicht nur bei der ersten Ausgestaltung der Steuerung im Kindertagesstättenbereich haben neo-institutionelle Faktoren eine Rolle gespielt. Vielmehr lassen sich die durch das Institutionengefüge gesetzten Handlungsspielräume auch bei den jüngsten Reformen erkennen. Die Reformen haben grundsätzlich die bestehende Kompetenzverteilung in Bezug auf die untersuchten Steuerungsdimensionen unberührt gelassen. Weder sind Länder des Steuerungstyps Delegation dazu übergegangen, – trotz zum Teil grundlegender Reformen (z.B. Hessen 2013) – die Finanzierungsverpflichtung der Kommunen zu regeln. Noch haben Länder des Steuerungstyps Hierarchie – trotz zum Teil starker Kommunalisierungsmaßnahmen (z.B. Baden-Württemberg 2003) – die konkrete Finanzierungsverpflichtung der Kommune aufgehoben. Dies bestärkt die Annahme, dass Reformen nur innerhalb des Kompetenzgefüges stattfinden. Der Wechsel zu einem einheitlichen marktorientieren Finanzierungssystem wäre nach dieser Logik nur für Länder möglich, die bereits vorher über die Förderung nahezu abschließend selber bestimmt hatten. In der Tat bestätigen die bisherigen Entwicklungen diese Annahme. Mit Bayern, NordrheinWestfalen und demnächst Sachsen-Anhalt haben drei Länder auf leistungsorientierte Vergütungen umgestellt, die vorher dem Steuerungstyp Hierarchie zugeordnet waren. [1] Hingegen hat sich die Steuerungsform Delegation bisher als stabil erwiesen.

  • [1] Hamburg hatte bereits vor seiner Umstellung auf ein Gutscheinsystem eine im Wesentlichen leistungsorientierte Förderung. In Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern ging die Einführung einer Finanzierung pro belegtem Platz auf die Klarstellung nicht eindeutig formulierter gesetzlicher Bestimmungen zurück (Landtag Brandenburg 1995: 2227; Landtag Mecklenburg-Vorpommern 1995: 1–2).
 
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