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4.7 Staat, Verwaltung und Dezentralisierung

Das institutionelle Erbe der indirekten Herrschaft durch die Niederländer, die hohe ethnische Fragmentierung, extreme regionale Unterschiede, schwierige geographische Bedingungen und eine lange Zeit überzentralisierte, aber ineffiziente staatliche Verwaltung (Rohdewohld 2003; McLeod 2005) belasten bis heute die indonesische Staatlichkeit[1]. Das Aufflammen zahlreicher regionaler und lokaler Gewaltkonflikte Ende der 1990er Jahre wurde sogar als Vorbote eines Staatszerfalls gedeutet (vgl. Aspinall und Berger 2001). Zwar haben sich die meisten dieser Konflikte in den letzten zehn Jahren beruhigt, aber Beobachter konstatieren auch heute noch, dass Indonesien im Kern ein schwacher Staat sei (Slater 2010). Zwei Facetten dieser „Staatsschwäche“ sind zu unterscheiden: 1) Schwierigkeiten des Staates, sein Gewaltmonopol aufrechtzuerhalten und 2) seine geringe Verwaltungskapazität und Gestaltungsleistung.

Indonesiens Gewaltkonflikte lassen sich differenzieren in vertikale, zwischen Zentralstaat und Peripherie ausgetragene Sezessionskonflikte, und horizontale Gewaltkonflikte zwischen Lokalakteuren in ländlichen oder auch urbanen Gebieten. Beispiele für den erstgenannten Typ sind der Konflikt mit der Bewegung Freies Aceh (GAM) oder der Konflikt mit der Organisation für ein freies Papua (OPM). In die zweite Kategorie fällt neben den Krawallen in der Hauptstadt im Umfeld der Transition zwischen 1998 und 2001 die unübersichtliche Vielzahl lokaler Gewaltkonflikte, die um die Jahrtausendwende zwischen verschiedenen kulturellen Gruppen in einer Region oder Provinz ausgetragen wurden. Hierzu zählen u. a. die „Kleinstadtkriege“ (van Klinken 2007) zwischen Dayaks, Maduresen und Malaien in Westund Zentral-Kalimantan sowie die Auseinandersetzungen zwischen Christen und Muslimen in Zentralsulawesi sowie auf den Südund Nordmolukken.

Die Literatur nennt unterschiedliche Gründe für den Ausbruch der mit großer Erbitterung geführten lokalisierten („horizontalen“) Gewaltkonflikte. Hierzu zählen insbesondere inter-kommunale Spannungen aufgrund der von der Regierung in Jakarta über Jahrzehnte geförderten Binnenmigration, v. a. vom dicht bevölkerten Java auf die Außeninseln („transmigrasi“), welche Verteilungsund Statuskonflikte zwischen Migranten und autochthonen Bevölkerungen anheizte. Zudem schwächten die Neuordnung der zivilmilitärischen Beziehungen und die Neuaushandlung des Verhältnisses von Zentrum und Peripherie während der Reformasi die etablierten Konfliktregelungsmechanismen. Die Sicherheitskräfte seien deshalb nicht mehr willens oder in der Lage gewesen, vorhandene Spannungen zu unterdrücken (Tajima 2009). Schließlich scheinen nationale Eliten, auch innerhalb des Militärs, mitunter aktiv Einfluss auf lokale Konfliktverläufe (etwa in Ambon) genommen zu haben. Van Klinken weist jedoch darauf hin, dass sich diese Konflikte nicht allein als Ergebnis von Anomie oder nationaler Manipulation verstehen lassen. Vielmehr seien sie in den meisten Fällen eine Form von „Lokalpolitik mit anderen Mitteln“ gewesen (2007, S. 128). Hierbei instrumentalisierten Konfliktakteure „ethnische“ Identitäten, weil sie besonders leicht mobilisierbar waren.

Wenngleich der Zusammenbruch des autoritären Regimes auch zum Wiederaufflammen der sezessionistischen („vertikalen“) Konflikte beitrug, liegen die historischen Ursachen in der autoritär-repressiven Art der Staatsund Nationenbildung. So zielte vor allem Suhartos „Neue Ordnung“ darauf ab, politisierte Identitäten zu kontrollieren und zu unterdrücken statt anderweitig zu vermitteln. Schon die öffentliche Debatte sogenannter SARA-Themen – ein Akronym der indonesischen Begriffe für Ethnizität, Religion, Rasse und Gruppenbeziehungen (eine Chiffre für Klasse) – war untersagt. Selbst friedlicher Protest wurde durch die Sicherheitskräfte mit Gewalt niedergeschlagen. Zu den unruhigsten Regionen gehörte das ehemalige Sultanat Aceh im nordwestlichen Sumatra, wo traditionell eine strengere Variante des Islam vorherrscht. Bereits in den fünfziger Jahren war es zwischen islamischen Rebellen und der Zentralregierung zu Kämpfen gekommen, die 1959 durch die Gewährung begrenzter religiöser Autonomie beigelegt wurden (Aspinall 2005). Mit der Entdeckung großer Rohstoffvorkommen flammte der Bürgerkrieg zwischen der Zentralregierung und den Rebellen der 1976 gegründeten GAM erneut auf. Als Konfliktursachen gelten dabei vor allem die Benachteiligung der Acehnesen bei der Verteilung lokal erzielter Ressourcengewinne, die kulturelle Aufladung des Konflikts durch die Präsenz einer strengeren Variante des Islam und die Auswirkungen der lokalen Kriegsökonomie (Croissant et al. 2009, S. 127). Friedensbemühungen nach 1999 scheiterten auch durch den Druck des Militärs (Miller 2009, S. 21), bevor schließlich die Folgen des pazifischen Tsunamis vom Dezember 2004 die Gelegenheit für eine dauerhafte Friedenslösung eröffneten.

Im Gegensatz zu Aceh, das mit der Unabhängigkeit Teil des neuen Staates geworden war, besetzte Indonesien die westliche Hälfte der Insel Neuguinea (die heutigen Provinzen Papua und Westpapua) erst 1963 militärisch und annektierte sie 1969 nach einem manipulierten Referendum. Während dem indonesischen Militär mit der GAM in Aceh ein relativ homogener Konfliktakteur gegenüberstand, ist die OPM auf Westpapua nur lose organisiert. Gerade in den letzten Jahren scheint die Bewegung an den Rändern zu zerfasern und es kommt trotz Verhandlungen immer wieder zu Anschlägen auf Minenanlagen und Militärpersonal in der Region. Auch hier liegen die Ursachen des Konflikts in der sozialen, kulturellen und ökonomischen Benachteiligung der einheimischen Papuaner. Zudem geht die intensive Ressourcenausbeutung in der größten Goldmine der Welt (Grasberg) durch das amerikanische Freeport McRowan Minenkonglomerat mit einer rapiden Verschlechterung der ökologischen Lebensgrundlage der lokalen Bevölkerung und dem Entstehen einer lokalen Gewaltökonomie einher, in der indonesische Sicherheitskräfte eine wichtige Rolle spielen (vgl. Chauvel 2004).

Trotz der Forderungen nach Unabhängigkeit in Papua und (sporadisch) auf den Südmolukken hat der indonesische Staat die Kontrolle über sein Territorium mittlerweile weitgehend zurückerlangt, da sich institutionelle Strukturen festigen konnten und die umfassende Dezentralisierung der indonesischen Regierung und Verwaltung eine der wichtigsten Forderungen der Reformasi-Ära und gemäßigter Sezessionisten erfüllte. Aceh und Papua erhielten dabei besondere Vorrechte.

Wie erwähnt (vgl. Kap. 4.2) ist Indonesien ein unitarischer Staat. Die Idee einer Föderalverfassung ist seit den Tagen des Unabhängigkeitskampfes und dem von den Niederlanden oktroyierten Föderalstaat RUSI unter den nationalen politischen Eliten und in der öffentlichen Meinung diskreditiert (Ferrazzi 2000). Die junge Republik experimentierte nur kurz mit beschränkter regionaler Autonomie, gab dies unter dem Einfluss des Militärs aber schnell auf, als regionale Rebellionen aufflammten und die PKI in den Dörfern zunehmend an Einfluss gewann. Mit dem Übergang zur „Neuen Ordnung“ intensivierte die Staatsführung die zentrale Kontrolle bis zur Dorfebene (Antlöv 2003, S. 195).

Die dekonzentrierte Verwaltungsstruktur des Landes ist seit 1979 offiziell festgelegt auf Provinzen (provinsi), rurale und städtische Distrikte (kabupaten und kota), Subdistrikte (kecamatan) und Dörfer (desa). Im Zuge der während der Reformasi durchgeführten weitreichenden politischen, administrativen und fiskalischen Dezentralisierung erhielten vor allem die Distrikte echte Autonomie, während man zunächst sogar eine Abschaffung der Provinzebene erwog (Hofman und Kaiser 2004). Das hohe Tempo der Implementation bis 2001 trug zur Radikalität der Dezentralisierungsmaßnahmen bei (Weltbank 2003, S. 3) und verhinderte, dass die Eliten des alten Regimes Besitzstandswahrung betreiben konnten (Fitrani et al. 2005, S. 60).

Die erste Stufe der Dezentralisierung fußte auf zwei Gesetzeswerken. Im Bereich der administrativen Dezentralisierung strukturierte Gesetz 22/1999 die Aufgabenverteilung zwischen Zentrale und Distrikten sehr weitergehend um (Weltbank 2003, S. 10): Der nationalen Regierung verblieb formal nur die Regelungskompetenz in der Verteidigungs-, Außen-, Sicherheitsund Justiz-, Religions-, Steuerund Finanzpolitik. Alle übrigen Materien unterliegen einer umgedrehten Version der konkurrierenden Gesetzgebung in der nationale Entscheidungen nur gelten, bis die Distrikte selbst tätig werden. Explizit verantwortlich sind die Distrikte in der Gesundheitsund Bildungspolitik sowie für Landwirtschaft, Infrastrukturentwicklung, Umwelt, Industrie und Handel, Kommunikation sowie Grundbesitz. Allerdings ist nicht exakt festgeschrieben, welche administrativen Aufgaben die Distrikte innerhalb dieser Materien erfüllen müssen (Weltbank 2003, S. 10). Als Folge der Reform wurden etwa 2,9 Mio. der insgesamt 3,9 Mio. Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung den subnationalen Einheiten unterstellt. Ebenso wechselten 239 zuvor nationale Büros in den Provinzen, 3933 in den Distrikten sowie 16.000 öffentliche Dienstleister den Dienstherren (Weltbank 2003).

Im Zuge der politischen Dezentralisierung wurde die Direktwahl der Lokalparlamente mit autonomen Regelungskompetenzen (DPRD II) sowie der Provinzparlamente (DPRD I) eingeführt. Distriktvorsteher (bupati), Bürgermeister (walikota) und Provinzgouverneure (gubernur) wurden bis 2004 vom jeweiligen Parlament bestimmt, seither werden sie direkt von der Bevölkerung mit qualifizierter Mehrheit von mindestens 30 % der Stimmen gewählt (pilkada)[2].

Tab. 4.9 Anteil der indonesischen Gebietskörperschaften an den Staatseinnahmen und Staatsausgaben (1989/1990–2011, in Prozent)

Anteil der lokalen Einnahmen an den gesamten Staatseinnahmen

Anteil der lokalen Staatsausgaben an den gesamten Ausgaben

Durchschnitt der Entwicklungsländer (1990er)

9,3

13,8

OECD-Durchschnitt (1990er)

19,1

34,4

Indonesien

1998/99

5,0

15,8

1999/2000

6,7

16,6

2000

4,6

16,2

2001

5,0

27,3

2002

7,5

36,3

2003

7,6

39,2

2004

7,6

35,2

2005

7,9

31,6

2006

7,7

33,0

2007

6,0

40,9

2008

7,4

36,2

2009

6,6

40,8

2010

7,2

39,4

2011

7,2

39,0

Quelle: Harjowiryono (2012, S. 126)

Die fiskalische Dezentralisierung wurde ursprünglich in Gesetz 25/1999 geregelt. Dadurch stieg der Anteil der Gebietskörperschaften an den Staatsausgaben von 15,8 % im letzten Haushaltsjahr der Suharto-Diktatur bis 2011 auf 39 %. Im gleichen Zeitraum stieg der Anteil der lokalen Einnahmen an den Staatseinnahmen insgesamt jedoch nur von 5 auf 7,2 % (vgl. Tab. 4.9).

Im internationalen Vergleich tragen subnationale Einheiten in Indonesien damit deutlich höhere Ausgaben. Da sie nur unzureichend finanziert sind, bleiben sie jedoch abhängig von Zuweisungen aus Jakarta. Früh kritisierte ein Weltbankbericht, dass ein zu hoher Anteil des Budgets auf fixen Zuteilungen der Zentrale beruht und Ressourcenbedürfnisse und Ausstattung der Regionen zu wenig berücksichtigt sind. Es fehlte eine solidarische Umverteilung nach dem Muster des deutschen Länderfinanzausgleichs und auch wohlhabende Regionen erhielten einen hohen Sockelbetrag (Weltbank 2003). Eine Gesetzesnovelle im Jahre 2004 brachte neben einer Rehierarchisierung des Verhältnisses von Provinzen und Distrikten auch eine Anpassung des Finanzschlüssels. Die Neuregelung schrieb allerdings autonomiebegrenzend vor, die zusätzlichen Ressourcen prioritär für die Bildungspolitik auszugeben und auch sonst schränkt der nationale Gesetzgeber die Entscheidungsfreiheit der Distrikte durch Rahmengesetze ein.

Auf nationaler wie regionaler Ebene leidet die Verwaltung unter einer mechanistischen Personalzuteilung und der mangelnden beruflichen Eignung der Beamten (Turner et al. 2009). Eine reine Kapazitätsentwicklung wird angesichts der Patronage-Orientierung existierender Strukturen die Situation kaum verbessern können (Blunt et al. 2012) und auch die bisherigen Auswirkungen der Dezentralisierung auf die Effizienz der Verwaltung und Erfolge in der Armutsbekämpfung sind gemischt. Obwohl sich seit der Dezentralisierung die Wirtschaftsleistung der Provinzen ein Stück weit angeglichen hat, konzentriert sich das Wachstum innerhalb der Provinzen meist auf wenige Distrikte, sodass eine umfassende Homogenisierung bislang ausblieb (McCulloch und Sjahrir 2008, S. 10).

In einem als „Erblühen“ (pemekaran) bekannten Prozess stieg zudem die Zahl der Provinzen von 1999 bis heute von 26 auf 34, die der Distrikte von 292 auf 495 (Kimura 2010). Wichtigster Grund hierfür war der von der Distriktgröße unabhängige Sockelbetrag und die Aussicht auf bürokratische Renten aus der Verdopplung der Verwaltungsstrukturen. Zumindest auf der Distriktebene konnten effizienzsteigernde Skaleneffekte deshalb bislang kaum entstehen (Fitrani et al. 2005). Weitere Gründe für die Schaffung neuer Distrikte sind die hohe geografische Dispersion der Ursprungsprovinz, starke politische oder ethnische Diversität, aber auch die Aussicht auf einen größeren Anteil der im Distrikt erwirtschafteten Rohstoffgewinne (Fitrani et al. 2005).

Auch weil Lokalverwaltungen keinen Anreiz haben, ihre Personalüberstände abzubauen, konnte die Dezentralisierung in der Breite nicht zu den erhofften Effizienzsteigerungen führen. So wurden etwa national mandatierte Gehaltserhöhungen und die Übernahme von niedrig qualifiziertem Hilfspersonal in den öffentlichen Dienst vollständig von der Zentrale finanziert (Kaiser et al. 2006). Trotz des niedrigen Dienstleistungsniveaus in vielen Bereichen gibt es allerdings kaum öffentliche Beschwerden, sodass Modernisierer in Rechtfertigungsnot geraten (Lewis 2010, S. 650 f.). Auf der Dorfund Subdistriktebene vergrößerte sich der Einfluss der Exekutive als Transmissionsriemen zu den Distrikten und Antragssteller müssen oftmals auf Broker oder Bestechung zurückgreifen (Ito 2011). Nur in einigen Distrikten konnten Mandatsträger und private Akteure auf Basis einer

„heterodoxen Reformsymbiose“ gemeinsam die Responsivität und Qualität der örtlichen Verwaltung deutlich verbessern (Luebke 2009).

  • [1] Staatlichkeit verstanden als die Fähigkeit von Staaten, den eigenen Ordnungsund Gestaltungsanspruch effektiv durchzusetzen (Schneckener 2006, S. 19; Brozus und Risse 2009, S. 51).
  • [2] Der bereits abgewählte DPR schaffte die Direktwahlen 2014 nur Tage vor dem Zusammentreten des neuen Parlaments wieder ab. Nach öffentlichen Protesten erließ Präsident Yudhoyono ein Regierungsdekret an Stelle eines Gesetzes, das die Entscheidung rückgängig machte. Eine Beschwerde gegen das Gesetz ist aktuell beim Verfassungsgericht anhängig. Momentan (Dezember 2014) stehen die Entscheidung des Verfassungsgerichts über den Antrag sowie des Parlaments über das Regierungsdekret noch aus
 
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