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4.8 Zivil-militärische Beziehungen

Schon seit dem Befreiungskampf gegen die Niederländer genießen die Nationalen Streitkräfte Indonesiens (Tentara Nasional Indonesia, TNI)[1] im politischen System des Landes eine hervorgehobene Stellung. Zudem übernahm das Militär nach Erlangung der Unabhängigkeit eine Ordnungsfunktion im Inneren, nachdem die mangelnde Integrationsleistung der politischen Institutionen in den Anfangsjahren der Republik zum offenen Ausbruch innerstaatlicher Konflikte beigetragen hatte. Ähnlich wie in Thailand (vgl. Kap. 12) entwickelte sich das indonesische Militär so früh zu einer politisch machtvollen Institution. Dabei ruhte sein Durchsetzungsvermögen vor allem auf drei Säulen:

Erstens ist die sogenannte Territorialstruktur der ABRI/TNI zu nennen. Dieses System der Wehrkreise diente ursprünglich dazu, trotz unterlegener Ressourcen den Guerillakampf gegen die Niederlande auf dem Lande fortführen zu können, bildete aber nach Erlangung der Unabhängigkeit vor allem ein Instrument zur Kontrolle von Aufständen und politischer Opposition (Sebastian 2006, S. 179; Anwar 1998; Aspinall 2005). Bis heute ist etwa die Hälfte der Armee auf Stützpunkte im gesamten Archipel verteilt, die von der Provinzbis zur Dorfebene hinab die zivile Verwaltungsstruktur spiegeln. Die Inhaber von territorialen Schlüsselkommandos der höchsten Ebene (Kommando Daerah Militer, Kodam), wie in der Provinz Jakarta oder den bevölkerungsreichen Provinzen Westjava, Zentralund Ostjava, verfügten deshalb in der „Neuen Ordnung“ auch über besonderen politischen Einfluss.

Zweitens ist die Doppelfunktion (dwifungsi) der Streitkräfte zu nennen. Eine aktive Rolle in der Politik, die Grundlage der Doppelfunktion, beanspruchte das Militär schon unter Sukarno. Mit der Machtübernahme von Suharto wurde sie aber auch offiziell zur zweiten Funktion des Militärs neben der traditionelle Rolle der Streitkräfte als Garant der inneren und äußeren Sicherheit der Republik. Die daraus resultierende Verflechtung von ABRI mit politischen Institutionen zeigte sich in der Führungsrolle des Militärs in Golkar und der garantierten Repräsentation von Militär und Polizei im Parlament bis 2004, in der Übernahme von zuvor zivilen Verwaltungs-, Ministerund Gouverneursposten durch Soldaten im aktiven Dienst (Rinakit 2005) sowie eigenen militärischen Entwicklungsprogrammen auf dem Land („ABRI betritt das Dorf“).

Drittens ist die Wirtschaftsmacht des Militärs hervorzuheben. Ursprünglich als Maßnahme zur Versorgung von Guerillaeinheiten im Unabhängigkeitskrieg gedacht, entwickelten viele territoriale Einheiten rasch ein einträgliches Netz aus Geschäftsbeziehungen, übernahmen später teils selbst ehemalige niederländische Betriebe und kooperierten eng mit lokalen Geschäftsleuten (Crouch 1988, S. 275 ff.). Auch auf nationaler Ebene übernahm das Militär einige Staatsbetriebe. Zugleich bauten die Teilstreitkräfte und Spezialeinheiten eigene Stiftungen (yayasan) als Unternehmensholdings auf. Die Einnahmen aus diesen Geschäften deckten große Teile des operativen Militärbudgets, da nur ein geringer Anteil des Staatshaushalts für die Streitkräfte bereitstand. Zugleich besserten viele Offiziere und Soldaten in legalen und illegalen Geschäftsbeziehungen ihren Sold auf. Einige Beobachter bezeichneten die wirtschaftliche Rolle TNIs deshalb neben Sicherheit und Politik als den dritten Bestandteil einer „trifungsi” (McCulloch 2003).

Obgleich Suhartos Machtbasis zunächst im Militär lag, gelang es ihm mit einer Mischung aus patrimonialer Beförderungspolitik, Cliquenbildung im Offizierskorps, der Einbindung von Offizieren in sein Patronage-System und der Kooptation ziviler Teileliten, seine Position gegenüber den Streitkräften im Laufe der Zeit zu konsolidieren (Croissant et al. 2013, S. 99 f.). Zu Beginn der 1990er Jahre war ABRI deshalb durch eine starke innere Faktionsbildung geprägt: Einem nationalistischen Flügel („rot-weißes ABRI“) stand ein stärker islamisch geprägter Flügel gegenüber („grünes ABRI“), regionale Herkunft und Abschlussjahrgang der Militärakademie waren Grundlage weiterer Netzwerke (Hafidz 2006, S. 4 f.; Editors 1999). In der Regimekrise 1998 verschob sich das Machtverhältnis zwischen Suharto und dem Militär zugunsten der Männer in Uniform. Innerhalb von ABRI kam es zum Konflikt zwischen moderaten Offizieren die hofften, im Rahmen einer begrenzten Liberalisierung indirekt Einfluss auf die Politik nehmen zu können, den Hardlinern, die die „Neue Ordnung“, einschließlich einer einflussreichen Rolle für das Militär weitgehend erhalten wollten, sowie zwischenzeitlich einer kleinen Gruppe radikaler Reformer, die ein unpolitisches, professionelles Militär anstrebten (Chandra und Kammen 2002; Lee 2009). Aus diesem Konflikt gingen die moderaten Militärs als Sieger hervor.

Habibie war aufgrund seiner schwachen Legitimität als Übergangspräsident zu weitreichenden politischen Zugeständnissen gegenüber dem Militär gezwungen. Im Gegenzug gewährte die Militärführung dem Präsidenten ihre Unterstützung gegenüber den reformunwilligen Angehörigen der alten Regimeelite (Mietzner 2006, S. 10 f.) und kontrollierte durch die Niederschlagung von Demonstrationen für zügigere Neuwahlen die Geschwindigkeit des von Habibie geführten Liberalisierungsprozesses. Darüber hinaus konnten die moderaten Offiziere, die Habibie durch seine Personalpolitik gegen die Hardliner im Militär in Stellung gebracht hatte, das Ausmaß und die Geschwindigkeit der Reformen in den zivil-militärischen Beziehungen zunächst weitgehend selbst bestimmen.

Dennoch ist die Reichweite der Reformen in den zivil-militärischen Beziehungen bemerkenswert: Neben der Trennung von Militär und Polizei wurde die Dwifungsi-Doktrin offiziell abgeschafft, Offiziere im aktiven Dienst mussten sich aus der zivilen Verwaltung zurückziehen und das Militär löste seine institutionelle Verbindung zu Golkar (Hafidz 2006, S. 119). Im DPR, der MPR und den Lokalparlamenten verloren TNI (und Polizei) 2004 ihre reservierten Sitze. Mit der Verabschiedung des Verteidigungsgesetzes (2002) und des TNI-Gesetzes (2004) wurde der Rückzug des Militärs aus Politik und Wirtschaft institutionell verankert. Diese Entwicklung ist auf eine Reihe von Faktoren zurückzuführen:

Erstens dominierte im Militär nach dem Sturz Suhartos die moderate Faktion jener Offiziere, die einen Rückzug aus der aktiven Politik favorisierten. Zweitens bestand unter den zivilen Politikern bereits früh Konsens hinsichtlich der Notwendigkeit, das Militär aus der Tagespolitik herauszuhalten und nicht für die eigenen politischen Zwecke einzuspannen (Mietzner 2011, S. 285). Drittens wählten alle Regierungen seit 1999 im Umgang mit dem Militär einen nicht-konfrontativen Kurs. Dabei umgingen die einzelnen Präsidenten möglichen Widerstand gegen ihre Politik, in dem sie Führungspositionen innerhalb der TNI mit loyalen Offizieren besetzten und gleichzeitig das Militär für den Verlust seiner Vorrechte großzügig entschädigten (Croissant et al. 2013, S. 108–112). Beispielhaft ist das Vorgehen von Präsident Yudhoyono während des Friedensprozesses in Aceh: Zwar ließ der Präsident durch den ihm gegenüber loyalen TNI-Kommandeur verkünden, Widerstand gegen den Friedensprozess werde nicht geduldet. Zugleich erhielten aber in der Region stationierte Einheiten während ihrer Demobilisierung beachtliche Finanzhilfen und auf die Verfolgung vergangener Menschenrechtsverletzungen in der Region wurde verzichtet (Lorenz 2013, S. 20).

Viertens verringerten zivile Reformakteure ihre Abhängigkeit vom Militär, indem sie nicht-militärische Strukturen im Sicherheitssektor aufbauten: Die Schaffung ziviler Anti-Terrorkräfte und der Ausbau des zivilen Nachrichtendienstes gaben der Regierung ab 2003 langsam mehr Kontrolle über die innere Sicherheit, während das Parlament seine Budgetkontrolle und sonstigen Aufsichtsmöglichkeiten über die Streitkräfte stärkte und hierbei auch auf Expertise aus der Zivilgesellschaft zurückgriff (Born 2006; Sukma 2013).

Trotz dieser beachtlichen Fortschritte ist der Reformbedarf weiterhin groß. So hängt die Effektivität der Kontrolle des Militärs durch die demokratisch legitimierten Institutionen weiterhin stark von den persönlichen Beziehungen führender Politiker zur Militärspitze ab und bei sicherheitsrelevanten Entscheidungen müssen die zivilen Entscheidungsträger oft aktiv die Zustimmung des Militärs suchen, statt sie auf Basis positiver Gesetze auch in Abwesenheit günstiger Rahmenbedingungen einfordern zu können. Ferner ist die Entmilitarisierung der inneren Sicherheit noch nicht abgeschlossen. Zum einen schaffen vage Formulierungen in den existierenden Gesetzen und Regulierungen Zuständigkeitskonflikte mit der zivilen Polizei und Raum für eigenmächtiges Handeln des Militärs (HRW 2006). Zum anderen nennt auch das TNI-Gesetz von 2004 die Bekämpfung separatistischer Bewegungen, den Grenzschutz, die Unterstützung der Regionalregierungen in ihren Aufgaben und den Kampf gegen den Terrorismus als mögliche Einsatzbereiche der Streitkräfte (Sebastian und Iisgindarsah 2012).

Zudem wurden viele der neuen Gesetze bislang noch nicht hinreichend umgesetzt (Sebastian und Iisgindarsah 2012). Ein Beispiel ist das TNI-Gesetz von 2004. Es sieht die Übernahme sämtlicher Militärunternehmen durch die Regierung vor und untersagt dem Militär alle eigenständigen Wirtschaftsaktivitäten. Dennoch verfügt das Militär bis heute über Unternehmensbeteiligungen. Territoriale Einheiten und einzelne Soldaten unterhalten weiterhin lukrative Beziehungen zu Geschäftsleuten, schöpfen Gewinne aus illegalen Geschäften ab oder verdingen sich bei privaten Wachdiensten (HRW 2010). Schließlich scheint es den demokratisch legitimierten Autoritäten am politischen Willen zu fehlen, um weitere Reformen auch gegen möglichen Widerstand des Militärs zu erzwingen und die im Militär verbreitete „Kultur der Straflosigkeit“ (Aspinall 2010) zu beenden. Offenkundig ist dies bei Übergriffen gegen die Zivilbevölkerung in Krisenregionen sowie hinsichtlich des Vorgehens einzelner Offiziere oder Einheiten gegen lokale Widerstände, um ihre (illegalen) Geschäftsinteressen durchzusetzen. Selbst wenn einzelne Militärs sich hierfür vor Gericht verantworten müssen, profitieren sie häufig von milden Urteilen der schlecht kontrollierten Militärgerichte, oder sie können sich durch Richterbestechung freikaufen.

  • [1] Nach der Zusammenführung von Polizei und Militär (1962) lautete die offizielle Bezeichnung der Streitkräfte Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ABRI). Um sich auch symbolisch von Suharto abzugrenzen, wurde 1999 die Bezeichnung aus der Frühphase der Republik wieder eingeführt.
 
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